黃麗蓉[1]

*摘要：憲法之基本原則，首重人民權利之維護；憲法第16條訴訟權之核心，係人民於其權利遭受侵害時，國家應提供有效之制度保障。我國已施行兩公約，而公民與政治權利國際公約第2條揭櫫國家應確保人民之權利或自由遭受侵害，均獲有效之救濟；且依一般意見，政府的所有部門及各級機關均應履行其法律義務。我國行政程序法第117條相當於德國行政程序法第48條，屬「廣義行政程序重新進行」；行政機關在特定情形下，行政裁量可能發生萎縮到零的情形，應例外承認個人有權請求行政機關重開行政程序。因此，經行政法院實體判決，得否適用行政程序法第117條得到救濟，實有研究之必要。本文並提供已適用及應適用之案例分享，期待行政機關能積極適用行政程序法第117條，以落實訴訟權及兩公約有效救濟精神，保障人權。

 

大綱：

一、前言………………………………………………………			2
二、憲法第16條訴訟權之核心………………………………			4
三、公民與政治權利國際公約第2條有效救濟……………			6
四、程序重新：行政程序法第117條………………………			7
	(一)廣義的程序重開………………………………………		7
	(二)狹義的程序重開………………………………………		7
	(三)德國聯邦行政程序法第48條見解…………………		8
	(四)我國行政程序法第117條相當於德國行政程序法第48條，行政機關在特定情形下，行政裁量可能發生萎縮到零的情形，應例外承認個人有權請求行政機關重開行政程序………………………………………………		9
五、經行政法院判決，得否適用行政程序法第117條……			10
	(一)否定見解………………………………………………		10
	(二)肯定見解………………………………………………		11
		１、法務部見解……………………………………	11
		２、財政部訴願決定………………………………	13
		３、學者見解………………………………………	13
六、案例分享…………………………………………………			15
	(一)台北市中山國中教師蕭曉玲案………………………		15
	(二)國防部蘇詠盛案………………………………………		16
	(三)鍾先生案………………………………………………		17
	(四)太極門81年綜所稅案………………………………		18
七、結論………………………………………………………			20

 

一、前言

依據法務部「行政執行署各分署行政執行案件收結情形」，如下：[2]

自上表可知，人民遭受移送行政執行案件，「新收件數」從民國（下同)104年653萬件，逐年遞增，到107年超過千萬，達1021萬件，然後逐年再遞增、減，在113年仍高達1355萬件，倘以當年人口數[3]計算，約佔57.91%。而進一步再分析113年新收件數之種類，「財稅」佔7.15%、「健保」佔5.01%、「罰鍰」佔47.96%、「費用」佔39.31%[4]。

另據立法委員賴士葆於110年11月15日財政委員會第11次會議質詢財政部長時，曾表示「國外很多老百姓跟政府有財稅的訴訟，德國人民勝訴44%、捷克50%、荷蘭30%、丹麥60%、印度也大於50%，而臺灣是0.003，只有萬分之三，我們的勝率等於是幾乎都輸啦！」[5] 顯見我國人民財稅訴訟之勝訴率，與國外相比實在差太多，根本無法比擬！即使之前學者黃士洲教授曾統計100～102年稅務訴訟，表示納稅人預期獲得有利且有實益的判決期望值是6.11%。但是他認為6.11%亦是過度樂觀的認知，並舉「萬年稅單」問題為例，雖然包含在6.11%勝訴案件裡，但是行政法院最後結論還是以原處分機關未調查清楚，把案子發回原處分機關重為適法之決定，回到復查起點。若納稅人不服，就需再走一次訴願、訴訟，慢慢就煉成「萬年稅單」[6]。而納保法施行後，其研究表示從106年8.19%，提升到107年11.31%，納稅人獲得有利判決比例有提升[7]。

縱依林文舟教授自行統計稅務訴訟105年至112年，納稅者權利保護法施行前105年、106年，人民勝訴率僅為10.47%、11.29%，以後之107年至109年，僅逐年緩慢遞增為14.44%、15.98%、16.73%，110年至111年則又下降為16.15%、12.55%，112年度人民勝訴率始回升為16.17%[8]，然最高勝訴率亦16%左右。然曾有人統計部分法官全年判決結果，發現竟有全年度均是判決人民敗訴者[9]，益見「敗訴法院」之稱呼，顯非不實。

所以，前述不斷提升高達上千萬件移送法務部行政執行案件中，又有多少案件是可能違法不合理的，甚至即使是經行政法院判決確定案件，嗣後再發現未經審酌之新事實、新證據，足以證明原確定判決確有違法錯誤之情形，是否應還人民公道？還是行政機關堅持默守已經確定判決，指有既判力應受拘束，對於明知有錯誤之人權侵害案件仍不予人民救濟，此是否符合法治國之依法行政及人權國家立國之基本原則，實值得深思探討！惟經法院實體判決確定案件，法律雖有其他規定之救濟途徑[10]，限於篇幅，本文僅以經行政法院實體判決，得否適用行政程序法第117條來分析。

二、憲法第16條訴訟權之核心：

按釋字第589號解釋文稱「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守」[11]。而我國憲法第16條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」

（一)訴訟權之內涵，大法官解釋歷來有下列見解：

１、釋字第742號解釋文：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定 期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。」理由書：「…又憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（本院釋字第七三六號解釋參照）。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。此乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第三九六號、第五七四號、第六五三號解釋參照）。」

２、釋字第737號理由書：「…憲法第十六條所明定人民有訴訟權，係以人民於其權利遭受侵害時，得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容，國家應提供有效之制度性保障，以謀其具體實現（本院釋字第五七四號解釋參照）。」

３、釋字第574號理由書：「憲法第十六條所規定之訴訟權，係以人民於其權利遭受侵害時，得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容，國家應提供有效之制度保障，以謀其具體實現，除立法機關須制定法律，為適當之法院組織及訴訟程序之規定外，法院於適用法律時，亦須以此為目標，俾人民於其權利受侵害時，有及時、充分回復並實現其權利之可能。…」「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。…」

４、釋字第653號理由書：「憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（本院釋字第四一八號解釋參照）。基於有權利即有救濟之原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，此乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第三九六號、第五七四號解釋參照），不得因身分之不同而予以剝奪（本院釋字第二四三號、第二六六號、第二九八號、第三二三號、第三八二號、第四三○號、第四六二號解釋參照）。」

５、釋字第446號理由書：「人民有請願、訴願及訴訟之權，為憲法第十六條所明定。所稱訴訟權，乃人民在司法上之受益權，不僅指人民於其權利受侵害時得提起訴訟請求權利保護，尤應保障人民於訴訟上有受公正、迅速審判，獲得救濟之權利，俾使人民不受法律以外之成文或不成文例規之不當限制，以確保其訴訟主體地位。」

６、釋字第418號理由書：「憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利，法院亦有依法審判之義務而言。此種司法上受益權，不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利，且實質上亦須使個人之權利獲得確實有效之保護。司法救濟之方式，有不論民事、刑事或行政訴訟之裁判，…然無論採何種方式，人民於其權利因違法行政處分而遭受侵害時，得向法院請求救濟，則無不同。」

（二)依上述釋字解釋意旨，可知基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，國家必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。亦即「有權利即有救濟」「依正當法律程序公平審判」「及時有效救濟」乃憲法第16條訴訟權保障之核心內容。矧黃俊杰教授於其書[12]中提及訴訟權之憲法保障意旨時，曾謂「權利保護之理論基礎，係『有權利即有救濟』、『無救濟者非權利』、『救濟應完整且無漏洞』、『救濟公平迅速且無過度限制』等諸面向。」頗值得審視判斷憲法第16條訴訟權本質之參考。

三、公民與政治權利國際公約第2條有效救濟：

據公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約)施行法，第2條[13]明確將兩公約內國法化，落實兩公約有關人權保障之規定。第3條明定適用兩公約，應參照兩公約人權事務委員會之解釋[14]。第8條規定，各級政府機關所主管之法令及行政措施如有不符兩公約者，應於施行後兩年(即100年12月10日)內，完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。參以102年初次國際專家來台結論性意見第14點表示：「專家發現，因兩人權公約施行法之效果，使兩人權公約之條款成為中華民國(臺灣)法律的一部分，且位階高於與之牴觸的法律，唯低於《憲法》。…」可見兩公約在我國之適用，至少是憲法之下，法律之上。

而公民與政治權利國際公約（下稱公政公約)第2條第三項明定「(一)確保任何人所享本公約確認之權利或自由如遭受侵害，均獲有效之救濟，公務員執行職務所犯之侵權行為，亦不例外；(二)確保上項救濟聲請人之救濟權利，由主管司法、行政或立法當局裁定，或由該國法律制度規定之其他主管當局裁定，並推廣司法救濟之機會」，要求國家有義務確保人民權利或自由如遭侵害時應獲有效之救濟。第31號一般意見書[15]指出政府的所有部門(行政、立法及司法)以及各級機關均應承諾締約國的責任，國家必須採取立法、司法、行政、教育以及其他方面等措施以履行其法律義務。

由此可知，我國既已施行兩公約，而公政公約第2條揭櫫國家應確保人民之權利或自由遭受侵害，均獲有效之救濟；且依一般意見，政府的所有部門及各級機關均應履行其法律義務。惟上開規定在於揭示締約國有義務確保及實施有效之救濟制度，並由締約國具體落實於各相關救濟程序法規，尚無賦予個人得依該規定提起救濟之意旨[16]，故目前實務見解，人民無法直接依此公政公約第2條第3項規定，直接提起行政救濟。