林文舟於2026年4月1日世界公民日

                   

壹、前言    貳、判決確定後能否對於原違法行政處分申請程序重開           一、何謂「行政處分於法定救濟期間經過後」           二、就未曾主張的爭點而言，何謂其法定救濟期間已過           三、實務上有認為無從依再審程序救濟者，始容許其申請重開行政程序           四、宜揚棄否定說，全面採肯定說   參、 適用行政程序法第117條之爭議          一、判決確定後能否對於原違法行政處分依職權為全部或一部之撤銷          二、新修正稅捐稽徵法第28條第3項之合憲性解釋         三、相對人或利害關係人得否依行政程序法第117條向原處分機關或其上級                機關申請撤銷違法行政處分    肆、行政程序法第121條第1項規定之除斥期間是否適用於違法侵益處分之撤銷    伍、結語

 

壹、前言

行政程序法於民國88年2月3日制定公布，並自90年1月1日施行以來，歷經7次微幅的增修刪訂，其中攸關違法行政處分於法定救濟期間經過後如何平反的條文，僅於110年1月20日修正公布第128條，增訂第3項，明示「第1項之新證據」之範圍，包括「處分作成前已存在或成立而未及調查斟酌，及處分作成後始存在或成立之證據」，杜絕實務適用行政程序法第128條第1項第2款規定之「發現新證據」時，都以改制前行政法院69年判字第736號判例針對行政訴訟再審事由所闡釋之見解，將其限縮於「作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌」之範圍所滋生的爭議(參見立法理由)。至於行政程序法第117條、第128條第1項所謂「行政處分於法定救濟期間經過後」涵攝的範圍如何、判決確定後能否對於原違法行政處分依第128條申請程序重開或適用第117條依職權為全部或一部之撤銷、相對人或利害關係人得否依第117條向原處分機關或其上級機關申請撤銷違法行政處分，以及第121條第1項規定之除斥期間是否適用於違法侵益處分，例如稅務處分（包括課稅與罰鍰處分）之撤銷等疑義，則仍然聚訟紛紜，莫衷一是。以下擬分別論述之，並提出個人的淺見，以供實務之參考。

貳、判決確定後能否對於原違法行政處分申請程序重開

  一、何謂「行政處分於法定救濟期間經過後」

行政程序法第128條第1項前段規定:「行政處分於法定救濟間經過後，具有下列各款情形之一者(具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者；發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限；其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者)，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。」所謂「法定救濟期間經過後」，從表面文義解，係指當事人「未於法定救濟期間提起救濟」致行政處分確定之情形。通常行政處分於作成、訴願決定及第一審行政法院裁判後均有法定救濟期間，相對人未於法定救濟期間內提起訴願、行政訴訟，或提起後撤回，或提起行政訴訟遭裁定或判決駁回後，未於法定期間內提起抗告或上訴，均在所謂「法定救濟期間經過後」的文義涵攝範圍。如果將法定救濟期間擴張解釋涵蓋至「提起抗告或上訴後之審理期間」，則經第二審行政法院裁判駁回者，亦係「法定救濟期間經過後」，得適用行政程序法第128條第1項規定，對原行政處分申請程序重開[1]。徵諸該項但書規定「相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限(不得據以申請程序重開)」，可知依此項規定的整體關聯意義，並不排除相對人或利害關係人已於法定救濟期間提起行政救濟，甚至行政訴訟，如果具有重開程序的法定事由，仍得於法定救濟期間經過後，申請程序重開。蓋所謂行政救濟程序，不僅包括訴願程序，尚包含行政訴訟程序。而其中相對人未於法定救濟期間內提起訴願、行政訴訟，或提起後撤回，或提起行政訴訟遭裁定駁回確定，均可使原稅務處分產生形式存續力(不得再以通常之救濟途徑加以變更或撤銷)，如果對第一審行政法院維持原行政處分之實體判決未於法定期間內提起上訴，或提起上訴後，經第二審行政法院以裁定或判決駁回者，則更產生形式確定力與實質確定力(既判力)。可見行政程序法第128條第1項規定的程序重開，不僅有排除行政處分形式存續力的作用，亦可作為突破行政法院判決既判力的機制，而與行政訴訟法第273條第1項規定的再審程序，在作為特別權利救濟程序的功能上有重疊之處。在法無明文限制下，當事人自得同時或先後行使此兩種程序法上的救濟權利。

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  二、就未曾主張的爭點而言，何謂其法定救濟期間已過

又依納稅者權利保護法第21條第1項規定:「納稅者不服課稅處分，經復查決定後提起行政爭訟，於訴願審議委員會決議前或行政訴訟事實審言詞辯論終結前，得追加或變更主張課稅處分違法事由，受理訴願機關或行政法院應予審酌。其由受理訴願機關或行政法院依職權發現課稅處分違法者，亦同。」足見當事人未於復查中或訴願中主張的稅務處分違法事由(事實爭點)，仍得於後續訴願程序或行政訴訟程序追加主張，至行政訴訟事實審言詞辯論終結後，就未曾主張的爭點而言，始得謂其法定救濟期間已過，因不得再依循通常訴願程序或行政訴訟救濟，自得適用行政程序法第128條第1項規定，對系爭稅務處分申請程序重開。此一法理亦應適用於以集合數個爭點為事實基礎的行政處分的救濟程序。

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   三、實務上有認為無從依再審程序救濟者，始容許其申請重開行政程序

然而，司法實務見解對於行政程序法第128條第1項有關程序重開規定的適用範圍，多持較為保守的態度，有認為「行政處分提起行政救濟經行政法院實體判決確定者，因已生判決之既判力，且行政訴訟法對行政法院確定判決復定有再審之救濟程序，是經行政法院實體確定判決維持之行政處分，當事人再為之爭執，若屬得循行政訴訟再審程序請求救濟者，即非屬得依行政程序法第128條規定申請重開行政程序之範疇。」(最高行政法院102年度判字第29號判決)或謂 「行政程序法第128條規定…所稱『法定救濟期間經過後』，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。非經實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，自得依上開規定申請重新進行行政程序，若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，相對人或利害關係人得依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列。惟如無從依再審程序救濟者，解釋上，亦當容許其申請重新進行行政程序，以求周延。」(最高行政法院99年度判字第1016號判決)，僅在程序重開與再審程序之救濟途徑重疊之處，否定其適用程序重開之規定，故依上開見解，除對於未經行政法院實體確定判決維持，僅具形式存續力之行政處分，得依行政程序法第128條規定申請程序重開，並無疑義外，對於雖經行政法院實體確定判決維持，但不具再審事由，無法對之提起再審之訴的行政處分，如其具備程序重開專有的要件「具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更」、「發生新事實」、「發現新成立的證據」(且係於既判力基準時點[2]以後始成立的證據，包括人證)，或就同一事實爭點提出先前已存在卻未經斟酌之人證(再審事由所不承認)，或另外提出新證據主張行政處分有未經行政法院實體確定判決審理的違法事由(新事實爭點)，因均非屬再審事由，自亦得依行政程序法第128條規定申請程序重開。蓋不在行政訴訟實體確定判決範圍的新事實爭點，本無既判力可言，又上開「事後發生有利於相對人或利害關係人之變更」、「發生新事實」、「發現新成立的證據」如係既判力基準時點以後始發生或成立，亦非既判力時的效力範圍所及，當事人自均無妨據以申請重開程序。至於提出行政處分作成後，且在既判力基準時點以前發生的新事實或變更事實，或就判決確定的同一事實爭點，提出先前已存在卻未經斟酌之人證，以申請重開程序，則類似再審程序，具有突破行政法院判決既判力的意義。

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   四、宜揚棄否定說，全面採肯定說

另有認為「若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，相對人或利害關係人得依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列。基於訴訟經濟及避免法院判決之既判力與行政處分之存續力產生衝突兩大原則，亦應將『法定救濟期間經過後』採取限縮性之解釋，僅限於『未於法定救濟期間提起救濟致處分確定之情形』，始得申請程序重開…」(最高行政法院103年度判字第233號判決)，則似乎完全否定行政程序法第128條有關程序重開的規定可作為突破行政法院判決既判力的機制。然而既判力的拘束目的主要在使受不利判決之當事人於其判決確定後不得於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，以維護法的安定性以及法院的公信力，至於係受有利判決之當事人，既判力係確認或賦予其權利或法律上利益，並非加諸負擔或義務，本不受既判力的拘束，且基於自我權益自由處分原則，並非絕對不得放棄自己被確定判決確認的權利或法律上利益。對於行政機關而言，其遵守依法行政原則之義務，毋寧超過固守既判力利益的職權，蓋確保國家行政權的合法行使，以保障人民權益，乃行政程序法第1條與行政訴訟法第1條一致明示的立法宗旨、首要目的，勝過法秩序安定性的維護，如果託辭法院已經判決確定，而拒絕接受程序重開之申請，無異抛棄依法行政原則，本末倒置。故行政機關於其所為行政處分的撤銷訴訟獲得實體勝訴確定判決後，是否能放棄既判力所確認的權利或法律上利益，端視該行政處分是否違法而定，如果違法，不論其係自始違法或基於新發生足以溯及影響原處分合法性的事實，均得撤銷或變更原處分，且於裁量權萎縮到零或申請程序重開有理由時，即應撤銷或變更原處分，使行政權的行使趨於合法狀態。準此，無論依目的論解釋或法條文義關聯解釋，均應肯定行政程序法第128條第1項有關程序重開的規定亦可作為突破行政法院判決既判力的機制，無論行政處分是否經歷行政法院實體確定判決，於法定救濟期間經過後，只要具備行政程序法第128條第1項規定的要件，均得對之申請程序重開，縱使與再審訴訟制度重疊，對於當事人而言，係屬行政救濟權利的競合，兩者併行不悖，同受憲法第16條的保障，行政法院實務見解不應橫加阻攔。何況如前所述，行政程序法第128條規定的申請程序重開事由，尚包括不在既判力拘束範圍的情形，豈可完全否定行政處分經行政法院實體判決維持確定後，得對之申請程序重開？!