林文舟於2025年元月11日司法節

壹、前言

司法院於民國88年召開的司法改革會議曾開宗明義指出：「司法院定位問題是司法改革議題中，屬於制度面的根本問題。憲法第77條規定：『司法院爲國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。』第78條規定：『司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。』但在現行制度下，司法院除設大法官掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令外，並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒，而另掌理司法行政業務，易使人誤解司法院僅爲純粹的司法行政機關。由此，產生兩個問題：一、現行制度與憲法原意不完全相符；二、造成司法行政凌駕審判的形象，有損民衆對審判獨立的信賴。」司法院大法官於90年10月5日作成的釋字第530號解釋更明示:「司法院除審理上開事項之大法官外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」然而23年過去了，司法院是否依憲法規定，回歸為審判機關而淡化其司法行政機關的角色？司法行政凌駕審判的形象有無改善？抑或司法審判權與司法行政權結合形成新的威權體制？實有加以探討之必要。

貳、司法院院長及大法官一再擴權

一、依憲法增修條文於86年7月21日修正前之規定，司法院設院長、副院長各一人，大法官若干人（憲法第79條、81年5月28日增訂公布之憲法增修條文第13條、83年8月1日修正公布之憲法增修條文第4條參照），大法官會議負責解釋憲法，並統一解釋法律及命令，雖以司法院院長為主席，院長不能主持時，以副院長為主席，但司法院院長、副院長並非大法官，不能參與表決[1]；81年5月28日增訂之憲法增修條文第13條第2項新增賦予大法官審理政黨違憲解散之職權[2]，然由大法官組成的憲法法庭審理政黨違憲解散案件，係以參與審理之資深大法官充審判長，司法院院長、副院長並不參與[3]。迨憲法增修條文於86年7月21日修正公布，始於第5條第1項規定：「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經國民大會同意任命之，自中華民國92年起實施，不適用憲法第79條之有關規定。」嗣於89年4月25日修正同條項規定為「司法院設大法官十五人，並以至其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之，自中華民國92年起實施，不適用憲法第79條之規定。」又於94年6 月10日修正第5條第4項，新增規定司法院大法官組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾事項。也就是從92年起，司法院院長、副院長亦為大法官，有參與解釋憲法（包括法規範憲法審查），並統一解釋法律及命令之權責，並參與組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項，馴至總統、副總統之彈劾事項。

二、尤其憲法訴訟法自111年1月4日起施行，司法院大法官組成的憲法法庭，除基本上承續前述憲法賦與大法官之權責外[4]，更增加憲法所未規定的個案裁判違憲審查職權，憲法法庭儼然成為第四審法院，可以直接廢棄原確定裁判，發回管轄法院，甚至在聲請案件繫屬中，得依聲請或依職權，就案件相關之爭議、法規範之適用或原因案件裁判之執行等事項，為暫時處分之裁定，直接定相關爭議之暫時狀態、停止法規範之適用或確定裁判之執行[5]。司法院院長則為憲法法庭的審判長，擁有主導議題的權力[6]。

三、至於司法院釋字第530號解釋所明示的「為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」則早已被有權力立法者束之高閣，寧可讓司法院繼續立於憲法所未規定的最高司法行政機關地位，並由司法院院長繼續擔任各級法院行政及法官職務之監督者(司法院組織法第7條、法院組織法第110條、法官法第20條），甚至於憲法之外，設立憲法法庭擴張大法官的權力，成為各終審法院的太上皇(第四審)，也不願落實上開具有憲法效力的解釋，使司法院徹底審判機關化，如此司法院豈堪當憲法守護者的大責重任？

參、司法行政凌駕審判的形象並無改善

一、早期法院組織法規定司法院院長僅督同最高法院院長監督最高法院，而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院（配置檢察官），並掌控全國檢察官及事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績，加上裁判書於宣判前送請院長、庭長審閱制度，致使司法審判的獨立性，備受質疑。迨69年7月1日，法院組織法修正，審檢分隸正式上路，由司法院院長監督各級法院及分院(含法官)，並掌控全國法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績(法官法於101年7月6日施行後，改為職務評定)，除訂定法院辦案書類及文卷審查實施要點，以維持裁判書原本審閱制度，並由司法院派員審查高等法院以下各級法院法官確定裁判書類及文卷，評定其成績，作為考核獎懲之參考外，且訂有法院法官辦案成績考查實施要點，以結案件數、結案速度、當事人折服率、上訴維持率，以及有無遲延案件（是否遵守辦案期限），管考計算法官的辦案成績，作為法官年終考績、升遷的標準，迫使或引誘法官為辦案成績而審判，產生變相干涉審判的效應。到80年3月25日始將裁判書原本「事前」審閱制，更改為「事後」審閱制，嗣於84年12月13日再改為「依合議制審判及實任、試署法官依獨任制審判製作之裁判書原本，無須送閱」，只須由書記官於發送裁判書類正本後，陳送庭長、院長研閱，但候補法官獨任審判的案件，仍應於裁判宣示後法定交付原本期間內，送達庭長、院長審閱。迨92年9月18日雖於「法院辦案書類及文卷審查實施要點」刪除有關裁判書類正本事後研閱的規定，最終於94年10月18日廢止該要點，但司法院訂定之各級行政法院、各級法院及分院之處務規程，仍將「裁判書之事後研閱」列為院長之職責。而對於候補法官辦案書類審閱事項，則另訂定「候補法官辦案書類審閱要點」，實施至今，維持原事後送閱制。至於法院法官辦案成績考查實施要點，雖於86年12月16日廢止，但司法院及各法院院長仍依訴訟法上有關期日、期間之規定以及司法院訂定之各級法院辦案期限實施要點、各級行政法院辦案期限規則，對於法院結案平均日數與法官有無遵守辦案期限、是否遲延交付裁判原本、是否再開辯論或變更、延展宣判期日等事項，加以管考監督，作為考績或職務評定之依據。

二、我國法官法第4條雖規定司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各法院及高等行政法院、其他專業法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項，但其成員27人，包括以司法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定11人、法官代表12人(由各級法院法官互選)，已達24人，其餘3人為學者專家(由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人三人，送司法院院長遴聘)，始稍能代表民間的聲音，惟其僅對法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授之審查及前述法院院長、庭長任期之延任事項，有表決權；對其餘事項(主要係升遷調動)僅得列席表示意見，無表決權。可謂人微言輕，對於拔擢具有保障人權意識的法官，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展，起不了什麼作用。其次，依法官法第第7條規定，初任法官者除因法官、檢察官考試及格直接分發任用外，應經遴選合格（主要係執業律師申請轉任），由司法院設法官遴選委員會，掌理前項法官之遴選，以司法院院長為當然委員並擔任主席，其他委員為考試院代表一人、法官代表七人（由司法院院長提名應選名額三倍人選，送請司法院人事審議委員會從中審定應選名額二倍人選，交法官票選）、檢察官代表一人（由法務部推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理檢察官票選）、律師代表三人（由律師公會全國聯合會、各地律師公會各別推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理全國性律師票選）、學者及社會公正人士共六人（學者應包括法律、社會及心理學專長者，由司法院院長遴聘），除考試院代表一人外，其餘委員的產生都有司法院院長介入之身影，尤其是「學者及社會公正人士」全由司法院院長指定，難保不會成為志同道合的一言堂。

三、縱觀世界各國，以司法院統管全國各級法院法官的任免、升遷、轉調、職務監督及職務評定等事項，乃我國獨有的司法行政制度[7]。司法院院長除掌管全國各級法院法官的升遷調動，並與各級法院院長分享對法官的職務監督權外，對於攸關法官薪俸等級、獎金有無的職務評定(相當於一般公務員之考績)更擁有最終決定權。此觀諸法官職務評定辦法第8條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之初評，設職務評定委員會（以下簡稱職評會）；職評會置委員三人至九人，由受評人代表組成(受評人人數在十人以下者，置委員三人；逾十人者，每滿十人增加一人；零數未滿十人者，以十人計)；前項委員，三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生，餘由院長指定」，但依同辦法第15條、第16條、第18條規定，經初評程序後，尚須由評定機關首長(法官現辦事務所在之法院院長)就初評結果辦理評定，各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法院，經其所設職務評定評議委員會(以下簡稱評議會)評議通過後，報請司法院院長核定；各級法院院長對於該院職評會之決議如有意見時，得加註意見送交職評會復議；對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之；司法院院長對於評議會之評議結果有意見時，亦同；評定機關有違反本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者，司法院得退還原評定機關於文到十五日內，另為適法之處理、重行辦理職務評定，或由司法院逕予變更職務評定結果。即可明瞭。如此人事集權制度設計，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流 [8]，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要 [9]。

肆、新司法威權體制的形成及其影響

一、據上可知，整個國家的法官任免遷調、職務監督、考績獎懲、憲法暨法律及命令解釋、法規範憲法審查及裁判憲法審查權均集中於司法院，乃全世界民主法治國家所無之權力架構，甚至超越極權國家的規模。且由於司法院大法官的提名全由總統決定，並為院長、副院長的大法官不受任期之保障，隨時可以被免職，大法官雖不得連任，卻又可以再任(甫任期屆滿卸任的許院長創立之憲政先例)，完全存乎總統一人之好惡，以致上開權力最終控制在一、二人之手中。細思之，令人不寒而慄，不免擔心司法高層會不會藉其權威干涉審判，下位者是不是攀附權貴而揣摩上意？難怪憲法第80條高舉的審判獨立，自行憲以來一直籠罩在司法行政集權干涉的陰影之下 [10]，法院隨政黨輪替，始終被譏為執政黨的附屬機關。

二、以上新司法威權體制形成後，是否呈現出威權體制的特徵：即掌權者以統治者自居，不以人民為國家的主人，防民如防賊，寧枉勿縱以防弊，並將人民應得的權利視為由己施捨的恩惠；而且其訂定管考法官的法規範多係抽象的行為態樣或不確定的法律概念(例如言行不檢、怠於執行職務、有損其職位尊嚴或職務信任之行為)，方便羅織罪名，施展殺雞儆猴的手法，營造寒蟬效應，以實現其干涉審判及監控法官思想言論的目的？以下擬列舉幾個案例，探究之。

三、陳法官前於司法院職務法庭（109年7月17日改制為懲戒法院職務法庭）承辦某法官受懲戒而提起再審訴訟之案件，因於107年3月宣判後接受媒體採訪時，發表言論捍衛自己判決之見解，竟遭司法院移送法官評鑑委員會決議報請移監察院審理，雖經監察院審查決定不予彈劾，但司法院仍以其發表言論引喻失當、欠缺性平意識，有損法官之中立、客觀、公正形象，違反法官法第18條第1項、法官倫理規範第5條、第18條等規定為由，核予書面告誡之警告處分，並將其107年度的職務評定逕予改列為「未達良好」，不給與獎金。陳法官就此分別循序提起行政訴訟，先後被最高行政法院判決駁回確定（112年度上字第310號、111年度上字第768號)。以上職務監督處分及職務評定處分，除對法官捍衛自己判決之見解加以定罪，有干涉審判及侵犯言論自由之虞外，其所羅織「欠缺性平意識」的罪名，乃是對法官的思想定罪的誅心之罰，而且是否欠缺性平意識，乃見仁見智，更係存於內心之思想，在倡行民主法治的國家，不可能有法規以人民的內心思想，作為處罰的要件，司法院以此作為懲處理由，無異自己立法，再自己執法，嚴重違反正當法律程序。

四、陳法官108年度職務評定，前經所屬地方法院評定為「良好」，報送司法院審議後，遭決議退回原法院重行審酌，經職評會重行審議結果維持原評定為良好，雖經所屬地方法院院長交職評會復議，仍維持原議，評定為良好，但重行報送司法院評議後，竟遭決議改列為未達良好。陳法官就此循序提起行政訴訟，已遭臺北高等行政法院於112年8月10日判決駁回（110年度訴字第1277號)，現在上訴中。揆其評定改列為未達良好之理由，無非以其108年度共有16件案件有再開辯論或延展宣判期日之情形，敬業精神欠佳。然而法官審理案件是否再開辯論或變更、延展宣判期日，涉及其心證是否成熟，能否作成適法的裁判，乃屬審判核心領域的事項，非外人所能理解過問，故法律授權由承審法官裁量決定[11]，司法行政監督者動輒以其再開辯論、延展宣判期日次數太多，施予負面評定，剝奪法官薪俸晉級與獲得考績獎金的權利，即有干涉審判之虞。尤其如果這位遭受不利職務評定的法官曾經以言論得罪司法院的長官，更令人懷疑其是否藉故修理，秋後算帳，以達其控制法官思想言論的目的[12]。而且司法院集法官任免遷調、職務監督與考績獎懲的職權於一身，法官受到司法院所為不利職務評定，向隸屬於其之行政法院提起訴訟救濟，如何期待承審法官能作成沒有後顧之憂的公平判決？

五、某甲104年度綜合所得稅結算申報，因其配偶於當年度有依所得基本稅額條例第12條規定應計入基本所得額之海外期貨財產交易所得，而被國稅局核定基本所得額44,523,940元、基本稅額7,564,788元，某甲主張系爭所得有前3年內發生之海外期貨財產交易損失可資扣抵，循序提起行政訴訟，受理其上訴事件之最高行政法院合議庭就法律爭議（即稅捐稽徵機關依所得基本稅額條例第12條第1項第1款規定，核算應計入個人基本所得額之海外期貨財產交易所得時，是否適用所得稅法第17條第1項第2款第3目第1細目有關財產交易損失得跨3年扣除之規定？ ）經評議後擬採之肯定說與該院先前裁判之法律見解歧異，而提案予該院大法庭裁判，最後作成採否定說的裁定（108年度大字第3號裁定)。揆其所持理由謂：「提案法律爭議的海外期貨交易所得，其交易管道，有可能為其委託中華民國境內即國內期貨商從事海外期貨交易，亦有可能在境外委託國外期貨商從事海外期貨交易，稅捐稽徵機關查證相對不易，核實課稅難以落實」，可知其不准本案當事人經由國內期貨商從事海外期貨交易所受損失適用所得稅法有關財產交易所得盈虧互抵(僅能跨3年為之)規定，主要係基於防民如防賊心態，懷疑當事人隱藏其他海外所得，為國稅局所不知，從而認縱使於本案冤枉課稅，亦係一種補償性稅收，豈可錯失充裕國庫的良機？

六、甲辦理102年度與103年度綜合所得稅結算申報時，未依所得基本稅額條例規定計算及申報其配偶應計入基本所得額之海外財產交易所得及海外營利所得，經稅局依其基本所得額與基本稅額，除補徵所漏稅額外，並按所漏稅額處以1倍之罰鍰。甲循序提起行政訴訟，終經最高行政法院106年度判字第254號及第449號判決駁回上訴確定。甲認上開確定終局判決所援用之海外所得查核要點第16點第3項規定「財產交易有損失者，得自同年度海外所得之財產交易所得扣除，扣除數額以不超過該財產交易所得為限，且損失及所得均以實際成交價格及原始取得成本計算損益，並經稽徵機關核實認定者為限。」（即未准許跨年扣抵，下稱系爭規定），有牴觸憲法第7條、第15條及第19條規定之疑義，而聲請解釋，經司法院大法官於109年5月29日為第一次不受理決議。又前揭最高行政法院108年度大字第3號裁定作成後，提案庭受其拘束，作成109年度判字第267號判決駁回甲之上訴，甲主張此判決以及先前最高行政法院106年度判字第254號、第449號判決所援用之系爭規定，有牴觸平等原則、租稅公平原則及實質課稅原則之疑義，再次聲請解釋，經司法院大法官於110年10月8日為第二次不受理決議。

七、上開第一次不受理決議意旨竟認為系爭規定係屬財政部未經法律授權，本於職權所為之授益性行政措施，其容許海外財產交易有損失者，得自同年度海外所得之財產交易所得扣除，乃租稅優惠措施，進而認定「容許跨年度折抵財產交易損失者，屬稅捐優惠性質，乃法律保留事項，應以法律或法律授權規定」。第二次不受理決議亦跟隨此種見解，似乎均受到所得稅法第17條第1項第2款第3目規定，將財產交易損失列為「特別扣除額」之誤導，以致將財產交易損失扣除視為租稅優惠，必須遵守租稅法定主義，使客觀淨額所得原則蒙塵埋沒。尤其認為海外財產交易有損失者，得自同年度海外所得之財產交易所得扣除，屬租稅優惠措施，更顛覆本年度收入減除成本、費用及損失後之純益額，始為應稅所得額的基本常識，無異使攸關人民生存權與財產權保障的量能課稅原則與淨額所得原則，從其在憲法位階上作為法律服膺的標竿，一下子跌落淪為須由法律明文賦予，才能享有的特權，著實令人錯愕不已。

伍、結語

依80年5月1日制定公布的中華民國憲法增修條文，國會全面改選；復依 81年5月28日增訂公布的憲法增修條文第12條第1項，總統、副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之，自85年第九任總統、副總統選舉實施。自此，台灣政治走向民主化，但33年來台灣的司法改革，卻沒有顯著進步，甚至惡化形成新的司法威權體制。故有論者主張「司法改革需朝著民主化、透明化，擴大公民參與監督的方向進行。如何將司法監督還權於民？最重要的關鍵就是，打破假藉司法行政之名，掌控司法官人事，以達到操控司法審判目的的現行制度。因而廢除司法院，將司法官的人事任命權還給人民，是最重要的一步，也是台灣二次民主運動的一項重大使命」[13]，誠哉斯言。惟愚意以為，廢除司法院事涉修憲工程，較為艱鉅，而司法院掌管司法行政業務，包括對於法官的一切人事權，明顯超出憲法的規定範圍，故修正司法院組織法、法院組織法及法官法，淡化司法院的行政官僚色彩，推動法官人事民主化[14]，解構現行對於法官（包括大法官）的人事權過於集中的體制，使其不再是影響審判獨立的絆腳石，乃名正言順，符合憲法第七章規範司法權限之意旨。