在民主國家中，按個人與政府合法性之間的社會契約理論，須透過一個相互同意的過程，個人同意遵守共同的規則，並接受相應的義務，政府則須保障個人和其他人不受暴力和其他種類的傷害。相對於我國的立法與行政，立法院代表人民對應行政院相關之各項作為，租稅被視為一種人民與政府之間的契約，因而有「租稅法定原則」，而在先進民主國家中，賦稅人權已成普世價值。人民同意支付稅款給政府，以換取政府提供的公共服務和基礎設施，這種契約關係強調了政府與人民之間的互動和互惠關係，政府不得以各種方式巧取豪奪人民的財產的概念，也是人民將權力賦予政府的原則，因此納保法才有「納保官」與「稅務專業法官」的設置，然一般民眾依常理即可判斷，倘若沒有瑕疵，怎會有那麼多冤稅案例存在？怎會有立法委員提出質詢？

5月6日立法院財政委員會再次有立法委員陳玉珍質詢李慶華次長，陳委員認為現行《納稅者權利保護法》(納保法)所任命的納稅者保護官(納保官)，是由稅務機關內部資深人員擔任，有利益衝突之疑慮，建議重新考慮。陳並指出：納保法於2016年三讀通過，迄今近8年未曾修訂。李次長則表示此法自實施以來基本順利，納保官由內部官員出任是可以經得起解釋的。陳則堅持從納稅者考量，要求財政部建立信任感，建議由社會上其他公正、專業的外部人士來擔任納保官。本刊認為，我國《納稅者權利保護法》的確有修改之必要，且可參採美國《納稅者權利法》相關內容。

 美國《納權法》修訂之經過

美國近代稅制變革自1920年開始。當時一次大戰剛結束(1918年)，美國成為世界第一霸權，因而大量資金逃離歐洲湧進紐約，但美國政府卻沒有完善的法規來管理巨量游資，以至於黑幫猖獗詐騙橫行，種下1929年經濟大蕭條的禍根。游資太多促使國會於1924通過《稅收法》(the Revenue Act)，詳細定義了所得計算方式，也設立了稅務上訴審查會(1954年改制為稅務法庭)，並授權其自訂審查規則，其第20條規則要求納稅者負舉證責任。如此過度簡單的規則違逆兩百多年民主法治的基石「無罪推定」和「租稅法定原則」，結果是稽徵官員得以開出毫無憑據稅單，納稅者就得照單繳稅，除非納稅者能提出證明該稅單為假造，但這幾乎是不可能的任務。

官員發現：《稅收法》第20條規則形同完全不受制衡的權力，讓司法部助理部長Willebrandt (綽號司法第一夫人) 沒有憑據，就指控芝加哥黑幫老大卡彭（Al Capone）逃稅。在美國禁酒時期（1920~1933），卡彭藉買賣私酒而暴富，進而組成恐怖犯罪集團，後世統計他殺了33人，但聯邦政府卻奈何不了他，因為卡彭小心翼翼避免避免涉及聯邦罪，他的犯行都屬州法院管轄，而芝加哥的官員和議員都拿了卡彭的錢。

但第20條規則也使卡彭以聯邦逃稅罪名於1931年入獄，但造就了一個比卡彭更可怕的合法黑幫--聯邦國稅局。正如英國史學家艾克頓為法國大革命下的註腳：「權力導致腐化，絕對權力絕對腐化」，第20條規則讓國稅局迅速腐化。許多稅官濫用第20條規則，開出毫無憑據的假稅單，一般納稅者只得乖乖繳納不該繳的稅，使稅災遍及全美，以至於知名反諷作家馬克·吐溫挖苦國稅局：「收稅官員(tax-collector)和動物標本剝製師(taxidermist)唯一的不同，是製作標本只取你的皮。」

以第20條規則為手段的橫徵暴斂，讓聯邦議員企圖修法以制止。國稅局的對策很簡單，開一張離譜的假稅單給議員，然後慫恿扒糞媒體造謠抹黑，許多議員因此落選。到了1980年代，國稅局已經是美國的地下統治者，無人能制衡。被國稅局逼到自裁或身無分文的悲劇時有所聞，民怨沸騰，但聯邦議員都不敢調查國稅局了。還有更恐怖的犯行，兩個異想天開的濫權稅官，差一點竊國成功：有某國稅局犯罪調查處(可以帶槍查稅)分處長和其下屬資深特別調查官，密謀欲以逃稅及貪污罪，誣陷資深眾議員James Quillen(1963~1997)，和曾任白宮幕僚長(1987~1988) 與參議院共和黨團領袖(1977 ~ 1985)的Howard Baker，以便威脅兩人支持擴大國稅局權限的法案。還好該下屬被當地警長查獲持有毒品，此案意外曝光。兩百多年來美國傲人的自由民主，幾乎毀於一旦。

由於第20條規則施行於稅務法庭，而基於尊重司法權的傳統，美國國會很少修改司法相關法律。1988年聯邦眾議員James Traficant等人只好暫時避開第20條規則，先引入「納稅者權利」觀念，使徵納雙方在法庭上能公平辯論，國會通過「納稅者權利與程序」(Public Law 100-647，第六篇 J章)，後世俗稱為《第一代納稅者權利法》(簡稱一代納權法)。其關鍵法條正是納稅者保護官。

國稅局原有之護民官，只是為納稅者諮詢，並無實權，《第一代納權法》授權其對於有疑慮的稅案，可發出納稅者扶助令，發還被扣押的財產給納稅者，或暫停沒收行動。而納稅者扶助令位階甚高，只有最高階國稅局官員才能變更，這是避免稅官以剝光財產為手段逼納稅者放棄訴訟。此外，明文禁止國稅局以收稅成績來評估所屬人員績效，也禁止為所屬人員訂立收稅目標或配額，這是為了避免徵稅官為了爭取績效而濫稅，促使稅官遵守「租稅法定原則」。

這些法條確實減少了冤錯假稅單，但Traficant本人並沒有受到保護，國稅局連稅單都沒發就直接指控他逃稅，，還有貪污、納賄、假造競選經費、勾結黑幫等駭人的指控，加上輿論抹黑誣衊，使受選民肯定而八連任的Traficant因逃稅與貪污罪定讞，再被眾議院政風委員會調查而後驅逐，這是國會最嚴厲的處罰和羞辱。Traficant入獄7年，始終宣稱是被構陷，至2014含冤而逝。

國會1996年通過《第二代納稅者權利法》，擴編原有的護民官是為納稅者保護廳(現有約2,000名員工)，統轄分駐在各地的納稅者保護官(簡稱地方納保官)，有獨立於國稅局稽徵單位之外的辦公地點，直接為納稅者服務。納保官名義上雖然隸屬國稅局，但其主管人選是由財政部任命，運作上是直接向國會報告，好比國會派駐在國稅局的政風督察官，其任務是從納稅者的觀點減少稽徵爭議。納稅者保護廳每年必須向國會提出統計分析報告，列出納稅者遇到的前二十項最嚴重的困擾，檢討其原因，並提出改善建議；報告還必須條列國稅局不尊重的納稅者扶助令，並說明理由。而且，此報告必須直接給國會，保護廳的直屬上司和其他行政官員都不能先閱讀或評論。此法實施一年後，檢討報告上呈，立即震驚國會。重整國稅局改革稅法呼聲四起，參議院財務委員會主席William Roth遂下令組成專案委員會展開調查。

1997年參議院召開調查國稅局的聽證會，透過C-SPAN全程轉播，全美驚駭，參眾兩院不分黨派皆要求重整國稅局。Roth總結：國稅局高層誤以收稅多寡作為績效評估及升貶官階指標，促使下屬不擇手段多收稅；又誤以為利用恐懼可以增加服從性，因而不擇手段炮製假稅案，好恐嚇納稅者服從稅官無理又非法的要脅，才容易多收稅。正好第20條規則有個舉證責任漏洞，終於使稅災遍地。聽證會後國會總動員加速審議，1998年通過第三代納稅者權利法，列舉重要法條內容如下：

• 訂定納稅者保護廳主管之官銜為國家納保官，就職前兩年及離職後五年內都不能擔任國稅局其他公職，其職責之一是為地方納保官在廳內發展職業生涯，以避免納保官轉職為稽徵官，形成「裁判改行當球員」這般利益衝突。
• 明訂十項失當行為，國稅局官員若有觸犯就必須立即革職查辦，例如：未經完整簽核即扣押納稅者財物；對於納稅者的財務提出不實陳述；報復或騷擾納稅者；對國會隱匿情資；以查稅稽核威脅納稅者。
• 在法律訴訟中，若納稅者已提列可信的證據，則舉證責任將由財政部承擔。至此，為害73年的稅務法庭第20條規則，終於修正。美國納稅者可以擺脫假稅單，在獨立公正的納保官協助之下，在法庭上和國稅局公平辯論。

Roth把調查和聽證會的內容整理成「The power to destroy(毀滅的力量)」一書，書名源自美國第四任首席大法官 John Marshall (1801 – 1835)的名句：「創造的力量也暗示保留的力量…收稅是種強大的力量，使用不慎就會毀滅」。美國正是因為反抗英國殖民政府橫徵暴斂而生，獨立戰爭時幾位開國元勳在巴黎遊說法國波旁王室出兵助美抗英，目睹當時法國橫徵暴斂的慘狀，因而採納法國哲學家孟德斯鳩的三權分立制衡說，來建構美國憲法(1788年生效)。遺憾的是，波旁王室未能採納孟德斯鳩分立制衡說，1789年因長年濫稅而累積的民怨爆發成法國大革命，路易十六夫婦和7萬多人在巴黎協和廣場公開斬首。此後法國政局持續動盪，巴黎三次被異族佔領。因而John Marshall才會說收稅的力量也是毀滅的力量。

立委應落實納保法的質詢 促成修法

今日台灣雖然有仿效美國納權法的納保法，只是東施效顰畫虎類犬。美國納權法的納保官有實權，有正式編制，有獨立的運作預算、辦公廳舍、職涯階梯，是國會接收民意、制衡稽徵稅官的耳目。台灣納保法的納保官既無實權也無獨立預算，是任務編組，是可以因納稅者繳多稅而獲得獎勵金的稽徵稅官兼任的，是球員兼裁判的黑白臉套路。在台灣最先倡導納保法的葛克昌教授痛批：「各國都有納稅者保護官，台灣納保官是最糟糕的」，因為設在稽徵機關下面，週一至週四是稅官，週五是納保官，試問如何保護納税者？

美國納權法1997年第一次檢討報告，就導致第三代納權法誕生。台灣納保法實施了8年後，今年初首次發表7頁辦理情形報告，羅列「稅捐爭議溝通協調案件、申訴與陳情案件、行政救濟諮詢與協助案件的辦理時效，分別為 99.99 %、100%、 100%」，但是對於監察委員蔡崇義與田秋堇於2022年發表之「陳年稅單侵害賦稅人權案調查報告」，卻完全不回應。試問納保法要求財政部的是自吹自擂，還是改善稅制?是保護官的獎勵金，還是保護納税者？

呼籲全體納稅人一同監督立法院，借鏡美國納權法，取其精髓化為第二代台灣納保法，期使稅務官員依憲法第19條讓納稅者「依法律」繳對稅，實現賦稅人權，不再是為了政府的稽徵績效而濫稅。依納保法，現有的冤錯假稅單必須撤銷，陳年稅單必須解決。國稅局應該是創造台灣價值的力量，萬萬不可成為毀滅的力量。