林文舟於2023年12月10日國際人權日

• 壹、前言

         司法院於民國88年召開的司法改革會議曾開宗名義指出：「司法院定位問題是司法改革議題中，屬於制度面的根本問題。憲法第77條規定：『司法院爲國家最高司法機關，掌理民事、 刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。』第78條規定：『司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。』但在現行制度下，司法院除設大法官掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令外，並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒，而另掌理司法行政業務，易使人誤解司法院僅爲純粹的司法行政機關。由此，產生兩個問題：一、現行制度與憲法原意不完全相符；二、造成司法行政凌駕審判的形象，有損民衆對審判獨立的信賴。」司法院大法官於90年10月5日作成的釋字第530號解釋更明示:「司法院除審理上開事項之大法官外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」然而22年過去了，司法院是否依憲法規定，回歸為審判機關而淡化其司法行政機關的角色？司法行政凌駕審判的形象有無改善？抑或司法審判權與司法行政權結合形成新的威權體制？實有加以探討之必要。

• 貳、司法院院長及大法官一再擴權

• 一、依憲法增修條文於86年7月21日修正前之規定，司法院設院長、副院長各一人，大法官若干人（憲法第79條、81年5月28日增訂公布之憲法增修條文第13條、83年8月1日修正公布之憲法增修條文第4條參照），大法官會議負責解釋憲法，並統一解釋法律及命令，雖以司法院院長為主席，院長不能主持時，以副院長為主席，但司法院院長、副院長並非大法官，不能參與表決[1]；81年5月28日增訂之憲法增修條文第13條第2項新增賦予大法官審理政黨違憲解散之職權[2]，然由大法官組成的憲法法庭審理政黨違憲解散案件，係以參與審理之資深大法官充審判長，司法院院長、副院長並不參與（82年2月3日修正公布司法院大法官審理案件法第16條、第20條參照）。迨憲法增修條文於86年7月21日修正公布，始於第5條第1項規定：「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經國民大會同意任命之，自中華民國92年起實施，不適用憲法第79條之有關規定。」嗣於89年4月25日修正同條項規定為「司法院設大法官十五人，並以至其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之，自中華民國92年起實施，不適用憲法第79條之規定。」又於94年6 月10日修正第5條第4項，新增規定司法院大法官組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾事項。也就是從92年起，司法院院長、副院長亦為大法官，有參與解釋憲法（包括法規範憲法審查），並統一解釋法律及命令之權責，並參與組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項，馴至總統、副總統之彈劾事項。
• 二、尤其憲法訴訟法自111年1月4日起施行，司法院大法官組成的憲法法庭，除承續前述憲法賦與大法官之權責外，更增加憲法所未規定的個案裁判違憲審查職權，憲法法庭儼然成為第四審法院，可以直接廢棄原確定裁判，發回管轄法院，甚至在聲請案件繫屬中，得依聲請或依職權，就案件相關之爭議、法規範之適用或原因案件裁判之執行等事項，為暫時處分之裁定，直接定相關爭議之暫時狀態、停止法規範之適用或確定裁判之執行[3]。司法院院長則為憲法法庭的審判長，擁有主導議題的權力。
• 三、至於司法院釋字第530號解釋所明示的「為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」則早已被有權力立法者束之高閣，寧可由司法院院長繼續擔任各級法院行政及法官職務之監督者(司法院組織法第7條、法院組織法第110條、法官法第20條），甚至於憲法之外，設立憲法法庭擴張大法官的權力，成為各終審法院的太上皇(第四審)，也不願落實上開具有憲法效力的解釋，使司法院徹底審判機關化，如此司法院豈堪當憲法守護者的大責重任？

• 參、司法行政凌駕審判的形象並無改善

• 一、早期法院組織法規定司法院院長僅督同最高法院院長監督最高法院，而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院（配置檢察官），並掌控全國檢察官及事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績，加上裁判書於宣判前送請院長、庭長審閱制度，致使司法審判的獨立性，備受質疑。迨69年7月1日，法院組織法修正，審檢分隸正式上路，由司法院院長監督各級法院及分院(含法官)，並掌控全國法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績(法官法於101年7月6日施行後，改為職務評定)，除訂定法院辦案書類及文卷審查實施要點，以維持裁判書原本審閱制度，並由司法院派員審查高等法院以下各級法院法官確定裁判書類及文卷，評定其成績，作為考核獎懲之參考外，且訂有法院法官辦案成績考查實施要點，以結案件數、結案速度、當事人折服率、上訴維持率，以及有無遲延案件（是否遵守辦案期限），管考計算法官的辦案成績，作為法官年終考績、升遷的標準，迫使或引誘法官為辦案成績而審判，產生變相干涉審判的效應。到80年3月25日始將裁判書原本「事前」審閱制，更改為「事後」審閱制，嗣於84年12月13日再改為「依合議制審判及實任、試署法官依獨任制審判製作之裁判書原本，無須送閱」，只須由書記官於發送裁判書類正本後，陳送庭長、院長研閱，但候補法官獨任審判的案件，仍應於裁判宣示後法定交付原本期間內，送達庭長、院長審閱。迨92年9月18日雖於「法院辦案書類及文卷審查實施要點」刪除有關裁判書類正本事後研閱的規定，最終於94年10月18日廢止該要點，但司法院訂定之各級行政法院、各級法院及分院之處務規程，仍將「裁判書之事後研閱」列為院長之職責。而對於候補法官辦案書類審閱事項，則另訂定「候補法官辦案書類審閱要點」，實施至今，維持原事後送閱制。至於法院法官辦案成績考查實施要點，雖於86年12月16日廢止，但司法院及各法院院長仍依訴訟法上有關期日、期間之規定以及司法院訂定之各級法院辦案期限實施要點、各級行政法院辦案期限規則，對於法院結案平均日數與法官有無遵守辦案期限、是否遲延交付裁判原本、是否再開辯論或變更、延展宣判期日等事項，加以管考監督，作為考績或職務評定之依據。
• 二、我國法官法第4條雖規定司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各法院及高等行政法院、其他專業法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項，但其成員27人，包括以司法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定11人、法官代表12人(由各級法院法官互選)，已達24人，其餘3人為學者專家(由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人三人，送司法院院長遴聘)，始稍能代表民間的聲音，惟其僅對法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授之審查及前述法院院長、庭長任期之延任事項，有表決權；對其餘事項(主要係升遷調動)僅得列席表示意見，無表決權。可謂人微言輕，對於拔擢具有保障人權意識的法官，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展，起不了什麼作用。其次，依法官法第第7條規定，初任法官者除因法官、檢察官考試及格直接分發任用外，應經遴選合格（主要係執業律師申請轉任），由司法院設法官遴選委員會，掌理前項法官之遴選，以司法院院長為當然委員並擔任主席，其他委員為考試院代表一人、法官代表七人（由司法院院長提名應選名額三倍人選，送請司法院人事審議委員會從中審定應選名額二倍人選，交法官票選）、檢察官代表一人（由法務部推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理檢察官票選）、律師代表三人（由律師公會全國聯合會、各地律師公會各別推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理全國性律師票選）、學者及社會公正人士共六人（學者應包括法律、社會及心理學專長者，由司法院院長遴聘），除考試院代表一人外，其餘委員的產生都有司法院院長介入之身影，尤其是「學者及社會公正人士」全由司法院院長指定，難保不會成為志同道合的一言堂。
• 三、縱觀世界各國，以司法院統管全國各級法院法官的任免、升遷、轉調、職務監督及職務評定等事項，乃我國獨有的司法行政制度[4]。司法院院長除掌管全國各級法院法官的升遷調動，並與各級法院院長分享對法官的職務監督權外，對於攸關法官薪俸等級、獎金有無的職務評定(相當於一般公務員之考績)更擁有最終決定權。此觀諸法官職務評定辦法第8條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之初評，設職務評定委員會（以下簡稱職評會）；職評會置委員三人至九人，由受評人代表組成(受評人人數在十人以下者，置委員三人；逾十人者，每滿十人增加一人；零數未滿十人者，以十人計)；前項委員，三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生，餘由院長指定」，但依同辦法第15條、第16條、第18條規定，經初評程序後，尚須由評定機關首長(法官現辦事務所在之法院院長)就初評結果辦理評定，各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法院，經其所設職務評定評議委員會(以下簡稱評議會)評議通過後，報請司法院院長核定；各級法院院長對於該院職評會之決議如有意見時，得加註意見送交職評會復議；對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之；司法院院長對於評議會之評議結果有意見時，亦同；評定機關有違反本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者，司法院得退還原評定機關於文到十五日內，另為適法之處理、重行辦理職務評定，或由司法院逕予變更職務評定結果。即可明瞭。如此人事集權制度設計，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流[5]，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要[6]。

 

[1] 82年2月3日修正公布之司法院大法官審理案件法第14條規定：「大法官解釋憲法，應有大法官現有總額三分之二之出席，及出席人三分之二同意，方得通過。但宣告命令牴觸憲法時，以出席人過半數同意行之。大法官統一解釋法律及命令，應有大法官現有總額過半數之出席，及出席人過半數之同意，方得通過。」於此之前施行的司法院大法官會議法（47年7月21日制定公布)第2條規定：「大法官會議掌理司法院解釋憲法及統一解釋法律與命令之事項，依本法行之。」第13條規定：「大法官會議解釋憲法，應有大法官總額四分之三之出席，暨出席人四分之三之同意，方得通過。大法官會議統一解釋法律及命令，應有大法官總額過半數之出席，暨出席人過半數之同意，方得通過；可否同數時，取決於主席。」

[2] 83年8月1日修正之憲法增修條文第4條第2項再次規定：「司法院大法官，除依憲法第78條之規定外，並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。」82年2月3日修正公布之司法院大法官審理案件法第2條規定：「司法院大法官，以會議方式，合議審理司法院解釋憲法與統一解釋法律及命令之案件；並組成憲法法庭，合議審理政黨違憲之解散案件。」

[3] 111年3月18日111年憲暫裁字第1號裁定，就聲請人與義大利籍之男子所生幼年女兒的改定親權事件所衍生的交付子女暫時處分（經最高法院111年度台簡抗字第13號駁回再抗告確定），未開庭調查，亦未給予相對人任何陳述意見的機會，即依據聲請人片面的書面理由，命令該暫時交付子女之處分，應於裁判憲法審查案件裁判宣告前停止執行。無異以另一個暫時處分去逆轉已確定暫時處分的效果。

[4] 林文舟，我國法官角色與地位之檢討－以審判獨立為中心，臺灣基隆地方法院81年研究發展報告(收錄於司法研究年報第13輯下，司法院，82年出版)，頁63～86。

[5] 黃一鑫，法官人事制度之比較研究，臺灣高等法院78年度研究發展報告，78年7月，頁44、45。

[6] 1994年3月國民大會修憲期間，有基層法官群體發動請願，希於憲法上明定法官自治及司法預算獨立，經全國 572 位法官連署，請求於憲法中明定：1. 行政院對於司法院所提之年度司法預算，不得刪減，應照轉立法院，但得加註意見。2.司法行政應由法官自治。3.司法院院長、副院長應由大法官互選之，任期三年，得連選連任。同時透過國民大會代表提案，上述修憲案，均達提案法定人數，預算獨立案且經國民大會完成一讀，雖然二讀會遭執政黨政策性封殺，但司法改革已成為全國性訴求。參見林明忠，法官獨立是怎麼鍊成的？—從那段需要秘密錄音的年代談起，2019年11月4日（https://storystudio.tw/article/gushi/sung-yueh-chih-tu/，2023年12月9日瀏覽）。按司法預算獨立案係於1997年7月21日始成功寫入憲法增修條文。