【從憲政主義談冤案的避免及處理】——中興大學法律系教授 李惠宗

   壹、憲政主義下國家權力的正當性

憲政主義(Constitutionalism),又稱立憲主義,是一種基於國民主權的原理,主張國家權力來自於人民,並應受到憲法所架構的法律秩序之約束的政治思想。憲政主義要求政府權力的「取得」,須取得人民普遍的同意,即須具有「民主合法性」;並在「行使」國家權力時,須具有實質正當性,凡各種權力的行使,都必須納入憲法價值秩序的規範中,亦即應受憲法的制約,政治運作應依客觀法律秩序的規則,使人民對政治運作具有可預見性。因此,憲政國家強調國家組織法必須基於「權力分立原則」,國家權力不得濫用,並應以保護人民基本權利為職志。憲政主義同時強調法治的必要性,認為包括政府權力機構在內的一切社會機構和個人,都應遵循憲法規定及客觀合憲法律秩序。

憲政主義國家要求國家是一個「理性共同體」與「道德整合體」,亦即國家不應該有非理性的行為及措施,也不可以有缺德的立法及行政措施,雖然「理性」與「道德」係屬「不確定法律概念」,但仍有共同的取向。

  貳、憲政主義對國家責任的追究

政治體制往往最容易假公益及正義之名,卻做盡政治分贓及掠奪國家利益的領域,因此需要最高度的道德標準與理性,這是憲政主義的政治運作的理性。

國家機器的組成,相當複雜,要求國家權力機制在執行法定職務的過程中,完全沒有造成過錯或造成人民權利的冤抑,在各國都是「期待不可能」的事情。然而,國家機制的過錯或造成人民權利冤抑,就國家面而言,可能是百分之一的差池,但對特定個案的相對人卻是百分之百的傷害。而國家權力機制之造成人民權利的傷害,不是由於「無知」(過失),不然就是「缺德」(故意)。不論何者,都是百分之百受傷害民眾的「痛苦」,這種傷害,可能很輕微,可以自癒;但也可能株連甚廣,垂及數十載,殃及後幾代。但不論如何,此種狀態都不是憲政主義國家所應該存在的現象。

所以憲法第24條乃規定:「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」

透過國家賠償制度的建立,人民才可能變成權利的主體,而不是國家公權力行使的客體,憲政主義國家才可能建立。

  參、憲政主義國家應避免機制的過錯或人民權利損害

造成人民權利,再追究國家賠償責任已是「後事」,反而不是最重要的國家任務,國家權力機制最種要得反而是應該透過「組織的最佳化」與「程序的嚴謹性」,以防免各種冤抑個案的發生。

   一、「組織的最佳化」

此乃國家權力作用中的「組織法」問題,亦即在國家權力組織的人員配置上,須以「科學知識」及「法律秩序」作為基礎,以架構國家組織。故國家凡百庶政專業的領域,除有專業的知識作為基礎之外,也都應該將法律知識人才納入其中。目前稅捐行政的領域,常有不依法課稅的情事,所以稅捐案件,常常是個冤案的最大宗,就是因為稅捐行政中,缺乏法律知識的人才,因為包括國稅局及地方稅務局的人員組成,大部分都是「財稅」人員,容易形成「以增加國家財政收入」為目標。

   二、「程序的嚴謹性」

除了「人」的組織之外,「作用法」上,各機關人員也應該依照嚴謹的法規程序規定行事,包括讓人民有陳述意見的機會,以避免機關的專斷;應遵守「證據法則」,避免機關沒有任何依據,即對人民作成錯誤的處罰。因此在刑事訴訟領域,有極為嚴謹的證據法則,包括證據能力及證據證明力的規定,例如傳聞法則的排除、自白應有補強證據等。儘管刑事訴訟程序有那麼嚴謹程序規定,也都由訓練有素的法律人擔任審理工作,都還不免有「冤獄」的情事發生。

而與刑事法一樣重要的租稅法領域,卻相對地沒有重要的證據法則,稅捐行政的證據,幾乎全部由大部分缺乏法律知識的稅捐行政人員處理,這也難怪稅捐行政會有更多冤案的情事。

    肆、結論

憲政主義要求國家應是一個「理性共同體」與「道德整合體」,國家權力作用不應違法侵害人民權利,否則除政治責任外,另有國家賠償責任。但憲政主義國家更重要的是,應如何避免造成人民權利的侵害,此時須仰賴「組織的最佳化」及「程序的嚴謹性」達成。國家租織內部除應有專業知識外,也應具有「法律知識」;在程序的遵循上,應該注重各種程序的規定,特別是「證據法則」的遵守。

憲政主義國家在處理人民權利限制案件中,基本原則是要求「寧縱勿枉」。在稅法案件上,也應該與處理刑事程序一樣,需要有嚴謹的程序,否則造成人民權利的損害,常會有禍延幾代的情形。