【司法行政集權是審判獨立的絆腳石(下)】——國立中正大學財經法律學系兼任教授暨前最高行政法院法官 林文舟

參、法官的職務評定應落實法官自治原則

衡諸世界各國,以司法院統管全國各級法院法官的任免、升遷、轉調及職務評定等事項,乃我國獨矛有的司法行政制度[1]。以前述德國為例,無論聯邦法院或各邦法院院長,均僅能於不侵害獨立審判之限度內,對法官作職務監督(德國法官法第26條),並無升遷調動的人事決定權,其原因即在避免職務監督權人以人事決定權干涉審判,或被監督者為爭取升遷調動機會而揣摩上意。反觀我國司法院院長除掌管全國各級法院法官的升遷調動,並與各級法院院長分享對法官的職務監督權外,對於攸關法官薪俸等級的職務評定(相當於一般公務員之考績)更有最終決定權。此觀諸法官職務評定辦法第8條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之初評,設職務評定委員會(以下簡稱職評會);職評會置委員三人至九人,由受評人代表組成(受評人人數在十人以下者,置委員三人;逾十人者,每滿十人增加一人;零數未滿十人者,以十人計);前項委員,三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生,餘由院長指定」,但依同辦法第15條、第16條、第18條規定,經初評程序後,尚須由評定機關首長(法官現辦事務所在之法院院長)就初評結果辦理評定,各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法院,經其所設職務評定評議委員會(以下簡稱評議會)評議通過後,報請司法院院長核定;各級法院院長對於該院職評會之決議如有意見時,得加註意見送交職評會復議;對復議結果,仍不同意時,得加註理由後變更之;司法院院長對於評議會之評議結果有意見時,亦同;評定機關有違反本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者,司法院得退還原評定機關於文到十五日內,另為適法之處理、重行辦理職務評定,或由司法院逕予變更職務評定結果。即可明瞭。如此人事集權制度設計,不但違反司法行政由法官自治的世界溯流[2],且有侵害審判獨立之虞,實有加以變革之必要[3]

肆、依法必須合議的案件,其辦案期限之管考,應以合議庭為對象,少數不同意見得隨裁判書一併公布

依民事訴訟法第202條第1項、第270條第1項、刑事訴訟法第279條第1項、行政訴訟法第126條第1項規定意旨,受命法官係由合議庭或審判長指定,不是直接於抽籤輪分案件時,即以分到案件的法官為受命法官,理應於案件分到合議庭後,始需指定受命法官,且為發揮合議功能,落實評議機制,貫徹權責相符原則,避免庭長濫用其主導案件審結的權力,建議:1、依法必須合議的案件,應將案件分到合議庭,再於庭內為適當之分配。2、辦案期限之管考,以合議庭為對象,至少應以庭長(或審判長)與受命法官為管考對象。3、合議庭的少數不同意見得隨裁判書一併公布。並應將庭長任職制延伸到最高法院與最高行政法院,消弭萬年庭長乾綱獨斷現象,以促進終審法院之法律見解與時俱進、推陳出新。

伍、結語

1999年司法改革會議曾開宗名義指出:「司法院定位問題是司法改革議題中,屬於制度面的根本問題。憲法第77條規定:『司法院爲國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。』第78條規定:『司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。』但在現行制度下,司法院除設大法官掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令外,並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒,而另掌理司法行政業務,易使人誤解司法院僅爲純粹的司法行政機關。由此,產生兩個問題:一、現行制度與憲法原意不完全相符;二、造成司法行政凌駕審判的形象,有損民衆對審判獨立的信賴。」因此有論者認為現行「司法院」是抵觸憲法第77條之規定,蓋現行司法院主要的工作是司法行政,並沒有掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒,然而這些審判的工作是法院法官的職權,不應該由司法院來掌理。且司法院以司法行政主導法官的任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲,亦即以司法行政主導法官的考核及人事任免升遷,已實質構成侵害司法獨立的現代法治國權力分立的基本原則。進而主張廢除司法院,將司法官的人事任命權還給人民[4]。惟愚意以為,廢除司法院事涉修憲工程,較為艱鉅,而司法院掌管司法行政業務,包括對於法官的一切人事權,明顯超出憲法的規定範圍,故修正司法院組織法、法院組織法及法官法,淡化司法院的行政官僚色彩,解構現行對於法官的人事權過於集中的體制,使其不再是影響審判獨立的絆腳石,乃名正言順,符合憲法第七章規範司法權限之意旨。

 

[1] 林文舟,我國法官角色與地位之檢討-以審判獨立為中心,臺灣基隆地方法院81年研究發展報告(收錄於司法研究年報第13輯下,司法院,82年出版),頁63~86。

[2] 黃一鑫,法官人事制度之比較研究,臺灣高等法院78年度研究發展報告,78年7月,頁44、45。

[3] 1994年3月26日有基層法官群體擬於國民大會修憲期間,發動請願,希於憲法上明定法官自治及司法預算獨立,經全國 572 位法官連署,請求於憲法中明定:1. 行政院對於司法院所提之年度司法預算,不得刪減,應照轉立法院,但得加註意見。2.司法行政應由法官自治。3.司法院院長、副院長應由大法官互選之,任期三年,得連選連任。同時透過國民大會代表提案,上述修憲案,均達提案法定人數,預算獨立案且經國民大會完成一讀,雖然二讀會遭執政黨政策性封殺,但司法改革已成為全國性訴求。參見林明忠,法官獨立是怎麼鍊成的?—從那段需要秘密錄音的年代談起,2019年11月4日(https://storystudio.tw/article/gushi/sung-yueh-chih-tu/,2023年1月10日瀏覽)。按司法預算獨立案係於1997年7月21日始成功寫入憲法增修條文。

[4]蘇煥智,廢除司法院,將司法官任命權還權於民!2021年12月2日,優傳媒(https://umedia.world/news_details.php?n=202112020835580711,2023年1月10日瀏覽)。