憲法是國家的根本大法，以安定為原則，修憲必須深思熟慮。今年的九合一選舉，於2022年11月26日舉行。當天也舉行18歲公民權修憲案的公民複決投票，有效票之中有53% 贊成，47%反對，雖然贊成略多，但是同意票數565萬，遠低於2005年第7次修憲通過的修憲門檻：贊成票須多於選舉人數之半，相當於962萬，因而修正案未通過。

此修正案於今年3月25日立法院第5會期提出，以109票比0票表決通過提案，由此推想，18歲公民權修正案應該很容易通過公民複決才是，結果卻正好相反。表面上，此修正案未能通過被認為是因為修憲門檻過高，投票率過低；實際上，朝野各黨都拿此修正案進行政治操作，或夾帶議題，或是圖謀吸引年輕族群選票，原來在立法院一致贊成18歲公民權修憲的朝野各政黨，到了九合一選舉前夕，反而是怕選民關心18歲公民權議題，而輕忽各政黨想要鼓動的風潮，造成「18歲公民權」議題本體未被深入討論。政黨如此操作，是把「18歲公民權」議題當成塑膠袋用過即丟，讓年輕族群失望，連國外媒體報導都表示詫異。在西方先進國家已蔚為風潮的「18歲公民權」，即使在立法院是109比0，在公民複決卻變成53%比47%。同樣是代表民意，為何立法院決議和公民複決投票的結果落差如此巨大？

其實落差並不是源自兩者時間上差九個月，而是在於政黨操作的態度。因為地方公職人員並不涉及中央法規，國家百年大計的憲法修正案卻偏偏綁在這個地方選舉，任誰都看得出來是想要吸引年輕族群，好為2024年中央公職人員選舉鋪路埋樁，而其他政黨也怕得罪年輕族群，乾脆順水推舟，再想辦法引導至其他議題，才出現109票比0票這般極罕見的檯面上的高度共識。壞就壞在要趕上2024年中央選舉，一般媒體都少有深入的分析報導，甚至選民沒有時間冷靜思考此修正案的意義與利弊得失，就得投下神聖的一票，中華民國第一次公民複決憲法修正案，就這樣草草結束。朝野各政黨都沒有搶到便宜。

憲法是國家根本大法，不是只有一年效期的預算法，更不是藉以圖謀一時權術的方便之門。各國修改憲法的門檻皆高於一般法律，目的在促使人民深思熟慮，用較長時間討論，好凝聚全民共識，這才是民主。沒有討論就沒有共識，匆匆投票就決定國家大計，這只是表面民主，是埋下國家分裂的不定時炸彈，反而毀了民主。第一次世界大戰戰後東歐許多新興的民主國家，就是因為只有表面民主而淪喪真正精神。

匆匆修憲釀成巨災，第一個就是以成文憲法立國的美國，急就章的憲法第十八條修正案，正是台灣的前車之鑑。一戰期間（1917年）就有議員提案要禁止飲酒，一戰結束後美國成為地球的強國，吸納了由戰後破敗的歐洲、亞洲的人才資金，經濟上呈現畸形繁榮，加上戰勝的歡樂氛圍，形成一股狂歡享樂追求刺激的風氣，後世稱為「咆哮的二十年代」，讓很多人認為酒精是禍首。很快地，根據美國憲法第5章，聯邦眾議院和參議院在議員過半數出席，其中三分之二投票贊成，提出禁止飲酒的修憲案，再由美國四分之三以上的州議會同意，即於1919年1月16日通過，此後酒類釀造、運輸和銷售概屬違法。這時距離一次大戰德軍投降，僅僅兩個多月。

禁酒修正案未能導正社會風氣，更不能阻止人民飲酒，只是促使黑道、奸商和貪官結合成私酒犯罪集團謀取暴利。當時的芝加哥警察局長Charles Fitzmorris說：「芝加哥警察中有60%是從事私酒生意」。官員腐敗到了這種程度，禁酒修正案只是個笑話罷了，但是藉酒崛起的卡彭可不是笑話。卡彭殺人無數，刑法卻奈何不了他，因為警察、官員、議員都拿了卡彭的錢。司法部助理部長 Willebrandt （綽號司法第一夫人）注意到：卡彭生活奢華卻從未報稅，利用稅務上訴審查會（後改制為稅務法庭）第二十條審查規則，就可以指控他逃稅，而不需要確鑿的證據。1931年卡彭被指控逃稅而入獄，1939年病重而假釋出獄。當時還有許多黑幫也是因逃稅罪名而入獄。

然而，第二十條規則也是匆匆立法下的瑕疵品。同樣是因應一次戰後湧進美國的資金，美國國會於1924年通過稅收法(the Revenue Act)，設立了稅務上訴審查會，並授權其自訂審查規範。稅務上訴審查會自行訂定了第二十條規則，要求納稅者負舉證責任。如此規範違逆「無罪推定」、「不自證己罪」法律通則，在執法上稽徵官員只要任意開出稅單，納稅者若不能提出充分證明說服稅務上訴願審查會，就得照單繳稅。問題是：要提出實證來反證一張不存在的、虛構的稅單，談何容易？雖然把黑幫老大逮捕入獄是有益於大眾，但此舉是引虎驅狼，後果更慘。如此不合理的規範對納稅者十分不利，而且影響層面還比禁酒憲法修正案更嚴重且深遠。

禁酒憲法修正案差點把美國斷送給黑道和貪官，使行政失能，司法無正義，影響之一是放任股市狂飆，間接造成1929年 10月29日華爾街崩盤，史稱黑色星期二，再形成全球經濟大蕭條，成為二次大戰遠因之一。大蕭條期間，美國人民終於了解禁酒憲法修正案造成了偌大禍害，才於1933年通過第二十一條修正案，把禁酒憲法修正案廢除。私酒黑幫和貪官也因憲法第二十一條修正案而收斂，但更可怕的濫權稅官接手統治美國。

稅務上訴審查會的第二十條規則，讓不法稅官獲得不受監督制衡的絕對權利，正如「權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗」，美國國稅局內部迅速腐化。當時的聯邦參議員James Couzens發現不法稅官常濫開稅單，藉以勒索納稅者來中飽私囊，即促使參議院組成委員會調查國稅局貪汙弊端。國稅局長Blair 趁參議院開會時，召集議員、記者、遊說者等各路人馬在議場，然後請Couzens進入議場，當著眾人面前塞一張一千一百萬美元的假稅單以陷害Couzens。

此後還有不少聯邦議員要求調查國稅局，國稅局就用假稅單、抹黑等惡劣手段，使這些聯邦議員落選甚至蒙冤入獄。雖然1946年國會重組法明文保障國會的調查權，到了1980年雷根總統年代，再也無議員敢調查國稅局了，憲法設計的制衡機制，對國稅局完全無用，實際上國稅局控制了整個美國政府。

1988年聯邦眾議員Traficant等人引入「賦稅人權」觀念，以法律保障納稅者的基本權利，好讓司法權制衡被濫用的稽徵權。1988年通過《第一代納稅者權利法》。然而，《第一代納權法》並未保護到Traficant本人。國稅局直接指控他逃稅，還有其他貪汙、收賄、假造競選經費、勾結黑幫等，Traficant因逃稅及貪汙罪入獄。於是國會1996年通過《第二代納權法》。最重要的是擴編納稅者保護廳。納稅者保護廳每年必須向國會提出統計分析報告，列出納稅者遇到的前二十項最嚴重的困擾，檢討並提出改善建議。而且，此報告必須直接給國會，納稅者保護廳的直屬上司和其他行政官員都不能先閱讀。此法實施一年後，納稅者保護廳檢討報告上呈，立即震驚國會，參議院財務委員會主席William Roth遂下令組成委員會展開調查，這才揭露了許多駭人聽聞的稅災。

其中最更恐怖的犯行，是有兩個高階國稅局官員，密謀以逃稅及貪汙罪，誣陷一位資深眾議員，和曾任雷根總統幕僚長與參議院共和黨團領袖的Baker，以便威脅兩議員支持擴大國稅局權限的法案。美國大眾這才驚覺：國稅局完全不受制衡，兩個濫權稅官竟然差一點就綁架整個美國！

國會加班趕工，1998年推出《第三代納權法》，重要改革有二：

• 納稅者保護廳的主管，就職前兩年及離職後五年內都不能擔任國稅局稽徵官，這是避免納保官轉職為稽徵官，形成「裁判改行當球員」這般潛在的利益衝突；
• 舉證責任由稽徵官方承擔。至此，禍害70多年的「納稅者負舉證責任」終於廢除，美國納稅者終於可以在法庭上和國稅局公平辯論，司法權能夠制衡行政權。

由美國兩次憲法修正案，和三代納稅者權利法，台灣可以學到：修改憲法和制訂法律，都應深思熟慮，經由公民討論短程與長程的得失，形成共識，才是完整的立法程序。法律是增進人民福祉的地基，不是政客任意操弄來奪權的工具。官員的權力必須是受法律規範相互制衡，這才能實現真民主。