社論 獎金助長貪腐 台灣可能步上崇禎悲劇?

財政部和法務部行政執行署每年編列上億元稅務獎勵金、執行獎勵金,公務員執行公務有獎勵沒罰則,民眾動輒被要求補稅重罰,不動產遭強制拍賣,已經造成民怨四起。然而,立法院卻背離廢獎金的民意,更於11月30日三讀通過「稅捐稽徵法」部分條文修正草案,其中第49條之1,新增檢舉獎金核發、標準及領取資格限制...... 。總統並於12月17日明令公布,顯見政府的稅制改革越改越開人權倒車。

前財政部長張盛和在立法院被質詢時曾說:「沒有獎金,不足以養廉」。「利」字身旁一把刀,獎金的利益究竟是養廉還是助長貪念?法稅改革聯盟發起人、真理大學吳景欽教授認為稅務獎勵金等同鼓勵濫發稅單,徹底廢除稅務獎勵金制度,才能改善經濟低迷與年年超徵的不合理情況,也可有效遏止烏龍稅單,建立大眾信賴的賦稅制度,也讓內外資能更有信心投資台灣,於2018年在公共政策網路平台發起「廢除稅務獎勵金」提議。吳景欽並指出,廢除稅務獎勵金的提議得到全台灣96%以上的村里長支持,「這麼強大的民意,立法院還可以昧著良心通過稅務獎勵金?人民可不可以去申請國家賠償?」

2003年12 月9日開始簽署的《聯合國反貪腐公約》,迄今已有181國簽署。中華民國也於2015年12月9日開始施行《聯合國反貪腐公約施行法》,與全球同步反貪。誠如其序言:「本公約締約國,關注貪腐對社會穩定與安全所造成之問題和構成威脅之嚴重性,破壞民主體制及價值觀、道德觀與正義,並危害永續發展及法治……並對這些國家之政治穩定和永續發展構成威脅。」各國都有法律嚴禁貪腐,但是「貪腐」在法律上很難界定。2000年中華民國設立《公職人員利益衝突迴避法》,有了明確定義,其第 5 條:「本法所稱利益衝突,指公職人員執行職務時,得因其作為或不作為,直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」嚴格來說,利益衝突本身並不等同貪腐,但是有利益衝突就是受到不當利誘,就很有可能在行使公權力上偏差,這就是濫權,就是貪腐。

由上述,依《公職人員利益衝突迴避法》來審視現行的稅務獎勵金和行政執行績效獎勵金,就已經構成利益衝突了。美國也有類似的法律,1962年設立的《加強懲治賄賂、貪腐、利益衝突及為其他目的犯罪之刑法》(PL 87-849)規定:所有公職人員不得收受法定薪資之外的任何利益,包括法律服務費、分紅、獎金等。中華民國現行的稅務獎勵金有利誘稅官違法開立稅單之疑慮,緊接著有行政執行績效獎勵金利誘執行官超額強制執行,已有許多的案例可稽,十餘年來早已怨聲載道,人盡皆知是利益衝突,因為這種預算年年在立法院被打臉,議場外稅災戶哭聲震天,稅改團體聲嘶力竭,拿了好處的官員卻假裝沒聽見。

現行的稅務獎勵金是由1954年《財務罰鍰處理暫行條例》設立的舉發人(外人)獎金和「在事人員」獎金蛻變而來,而財務罰鍰獎金是仿效1950年《戡亂時期檢肅匪諜條例》設立的(外人)檢舉獎金和承辦人員獎金。在百廢待舉的1954年訂定財務罰鍰獎金,是因為當時政府財政拮据,實在拿不出足夠薪俸給經手稅款的官員養廉,才出此下策。這種由經手公款攔截一部分以自肥的惡例一開,在1957年就出過動搖國本的大案。當時行政院長兼「行政院美援運用委員會」主任委員俞鴻鈞,認為美援委員會必須有足夠的薪俸才能攬才且養廉,就不顧制度,自行訂定約為其他公務員五倍的超高額薪俸。監察院長于右任立即提案並由監察委員表決通過彈劾俞鴻鈞,連蔣中正總統都是事後才知,俞鴻鈞只得黯然去職,稍後抑鬱而終。不過,俞鴻鈞去職並未改變財務罰鍰獎金,而且許多在事人員常讓自己的至親以舉發人的身分出面領取另一分獎金,形成一家人在同一案領兩份獎金,再加在事人員本俸,在當時是公開的秘密。一念貪心起,惡向膽邊生,如今稅捐稽徵法第49條之1的新增檢舉獎金核發……已經頒布,當年那「一舉兩得」的弊端是否會重演?恐怕一般老百姓無從觀察,更無從監督了。

解嚴後的2003年,朱星羽立委以「稅務人員皆為領有固定薪水之公務人員,執行稅賦查核等相關工作,本為其份內職責,而若再領取獎金,似有不當之處。」提案廢除「在事人員」獎金。2004年民進黨廖本煙立委提案增列「查核人員之三等親以內之舉發人不得領取獎金」,理由:「一、..現已喪失當初立法意旨,許多公務機關已將其當為薪俸之一部分,而對於合理之薪資結構不思檢討改進,進而造成許多不合理現象。二、…原先所給予之鼓勵本就應循序降低,最後進而廢除…如還繼續墨守舊規,顯有違常態…許多查緝人員為獲得獎金,更常有擾民及違法之情事發生。」朱廖兩提案很快就三讀通過,符合民意期待,也呼應《公職人員利益衝突迴避法》旨意。但2008年財政部政務次長張盛和提出「獎金養廉」說,試圖恢復在事人員獎金,立法院財政委員會為此召開第22次全體委員會議,但這是明顯違反《公職人員利益衝突迴避法》,財政委員會也未予通過。此後財政部以行政命令發「稅務獎勵金」魚目混珠,以瓜代被朱星羽提案廢止的在事人員獎金。但是稅務獎勵金沒有法源依據,預算書年年遭到質疑。2019年仍然有社福團體出身的立法委員王榮璋為稅務獎勵金護航,提出的理由實在很難堪:「不是沒有法源的依據,而是沒有法律的授權」,這正好說明了立法委員在包庇行政部門違法自肥。2020年又有財經教授出身的立法委員費鴻泰護航,提出的理由同樣似是而非:「現行給具有會計師資格稅務人員的待遇太低,需稅務獎勵金才能留才」。2021年11月29日李貴敏立法委員質詢財政部長蘇建榮,如何分配稅務獎勵金,蘇部長支吾其詞答非所問,李委員為之氣結,但蘇部長就是不講。11月30日蘇部長成功為《稅捐稽徵法》增訂第49-1條,財政部新聞稿稱「新增檢舉獎金核發、標準及領取資格限制,以劃一檢舉逃漏稅核發檢舉獎金相關規定,避免爭議。」這是把67年前《財務罰鍰處理暫行條例》的文句原汁原味搬到《稅捐稽徵法》,仿效《檢肅匪諜條例》的精神仍停留在戒嚴時期。納稅人只能祈求查緝人員不要像白色恐怖時期搞假匪諜一樣,製造許多假稅單;更盼望查緝人員不要像 2004年之前,借人頭來搞「一案兩獎」,當成薪俸之一部分,大小通吃。

獎勵金有利益衝突,也受輿論抨擊多年,為何官員卻緊抱不放? 誠然,低於市場行情的薪資難以為國攬才留才和養廉,而國政繁雜,必須靠一流人才方可成事。1954年搞出獎金來替代常規薪資,事出無奈,絕非常態,但今日公務員的薪資就平均而言已超過民間企業,對於機關首長、高風險性職務(如軍、警、消)和專業人員(醫師),有主管、職務和專業加給,讓公務機關得以攬才留才和養廉,用獎金或獎勵金早已不合時宜。何況,機關自行巧立名目提高待遇,容易讓公務員有不公平心理,公務團隊將分崩離析,這正是1957年于右任彈劾俞鴻鈞的原因。二流薪資不可能羅致一流人才,但妄圖用獎金或獎勵金冒充為一流薪資來攬才留才,是利誘二流人才貪腐,逼走一流人才,終至民怨沸騰。

要制定一流薪資有正道,在《聯合國反貪腐公約》第二章 預防措施 第7條有規定:

「促進充足之報酬及公平之薪資標準,並考量締約國經濟發展水準」,並在《聯合國反貪腐公約技術指南》有明文指示:「薪酬水準或者薪酬確定性問題可能會引發一系列不可接受的行為,例如從抽出公職時間從事第二職業到易於受賄。「充足」的意思是,工資標準至少能使公職人員的收入滿足與其職位和責任相稱的生活開支,並與其他部門相似職位的收入不相上下。締約國還應確保工資標準與職業進展、資格和晉升機會聯繫起來。」依《技術指南》,才能制定合理充足薪資以養廉,又防止公務員濫權擾民,而陷入低薪→濫稅→貪腐→經濟敗壞的惡性循環。

以充足薪資養廉,台灣早有成功先例。在戒嚴時期,公家醫院給醫師的待遇遠低於市場行情,病患送紅包是公開的慣例,嚴格說來這是違反醫事倫理,也是貪腐,確實造成不少病患的人權悲劇。但是在政府和醫界下定決心改革之後,現在紅包潛規則早已絕跡。2019年歲末至今,新冠肺炎肆虐全球,唯台灣受創輕微,台灣的醫師功不可沒。可曾有醫師向病患要紅包?醫師可以不要紅包,只要隔離衣和口罩,就義無反顧衝上抗疫前線,為何官員一定要獎勵金才能養廉?

法務部廉政署於2018年編撰《中華民國聯合國反貪腐公約首次國家報告》,已經把如何訂定公務人員「充足之報酬」詳細說明:「依《公務人員俸給法》、《全國軍公教員工待遇支給要點》…經軍公教員工待遇審議委員會審議後,作為行政院決定調整軍公教員工待遇之重要依據,以保障公務人員之適當生活水平,降低其涉及貪腐行為之風險。」很遺憾地,法務部廉政署僅僅寫了報告,卻沒有積極推動,坐視獎勵金把貪腐合法化。再不落實反貪腐公約,恐怕要重演路易十四和崇禎悲劇了。

斬草要除根,反貪腐也須有釜底抽薪之策,第一是行政機關不再提獎勵金預算;第二是落實反貪腐公約,制定「充足之報酬」,期使官員達成《國家廉政建設行動方案》所列目標:不願貪、不必貪、不能貪、不敢貪;第三是落實《公職人員利益衝突迴避法》,對於涉嫌利益衝突之官員,立即依法追究其刑事及行政責任。台灣要民主,就要先廢獎勵金、平反假案與重懲貪腐,整飭吏治,稅捐稽徵法第49條之1的增修條文應重新檢討。