壹、問題意識緣起

一、中華民國的司法節始於民國32年(1943年)1月11日，因中華民國與美、英等國在那天聯訂平等新約，廢除治外法權，我國的司法對外才得完全獨立，國民政府乃定1月11日為司法節。然由於早期法院組織法規定司法院院長僅督同最高法院院長監督最高法院，而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院（配置檢察官），並掌控全國檢察官及事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績，加上裁判書於宣判前送請院長、庭長審閱制度，致使司法審判的獨立性，備受質疑。迨69年7月1日，法院組織法修正，審檢分隸正式上路，由司法院院長監督各級法院及分院(含法官)，並掌控全國法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績(法官法於101年7月6日施行後，改為職務評定)，且訂有法院法官辦案成績考查實施要點[1]，以結案件數、結案速度、當事人折服率、上訴維持率，以及有無遲延案件（是否遵守辦案期限），管考計算法官的辦案成績，作為法官年度考績、升遷的標準，迫使或引誘法官為辦案成績而審判，產生變相干涉審判的效應。到80年3月25日始將裁判書原本「事前」審閱制，更改為「事後」審閱制，嗣於84年12月13日再改為「依合議制審判及實任、試署法官依獨任制審判製作之裁判書原本，無須送閱」，只須由書記官於發送裁判書類正本後，陳送庭長、院長研閱，但候補法官獨任審判的案件，仍應於裁判宣示後法定交付原本期間內，送達庭長、院長審閱。迨92年9月18日廢止裁判書類正本事後研閱制，只保留司法院對於第一審或第二審確定裁判書類的審查評定成績，作為考核獎懲之參考，最終於94年10月18日廢止該裁判書審閱制度所依據的「法院辦案書類及文卷審查實施要點」，至於候補法官辦案書類審閱事項，則另訂定「候補法官辦案書類審閱要點」，實施至今，維持原事後送閱制。惟依憲法增修條文於86年7月21日修正前之規定，司法院設院長、副院長各一人，大法官若干人（憲法第79條、上開日期修正前增修條文第4條參照），大法官會議負責解釋憲法，並統一解釋法律及命令，雖以司法院院長為主席，院長不能主持時，以副院長為主席，但司法院院長、副院長並非大法官，不能參與表決[2]；由大法官組成的憲法法庭審理政黨違憲解散案件，係以參與審理之資深大法官充審判長（82年2月3日修正公布司法院大法官審理案件法第16條、第20條參照）。迨憲法增修條文於86年7月21日修正公布，始於第5條第1項規定：「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經國民大會同意任命之，自中華民國九十二年起實施，不適用憲法第七十九條之有關規定。」嗣於89年4月25日修正同條項規定為「司法院設大法官十五人，並以至其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之，自中華民國九十二年起實施，不適用憲法第七十九條之規定。」又於94年6 月10日修正第5條第4項，新增規定司法院大法官組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾事項。也就是從92年起，司法院院長、副院長亦為大法官，有參與解釋憲法（包括法規範憲法審查），並統一解釋法律及命令之權責，並參與組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項，馴至總統、副總統之彈劾事項。尤其從去年1月4日起憲法訴訟法施行，司法院大法官組成的憲法法庭，除承續前述憲法賦與大法官之權責外，更增加個案裁判的憲法審查，憲法法庭儼然成為第四審法院，可以直接廢棄原確定裁判，發回管轄法院，甚至在聲請案件繫屬中，得依聲請或依職權，就案件相關之爭議、法規範之適用或原因案件裁判之執行等事項，為暫時處分之裁定，直接定相關爭議之暫時狀態、停止法規範之適用或確定裁判之執行[3]，司法院院長則為憲法法庭的審判長，卻不受任期保障，隨時可以被免職，雖不得連任，卻又可以再任(現任院長創立之憲政先例)，完全存乎總統一人之好惡。細思之，令人不寒而慄，整個國家的法官任免遷調、職務監督、考績獎懲、憲法審查、法規解釋及案件裁判權最終控制在一、二人之手中，乃全世界民主法治國家所無之權力集中架構，甚至超越極權國家的規模，不免令人擔心司法高層會不會藉其權威干涉審判，下位者是不是攀附權貴而揣摩上意？以致憲法第80條高舉的審判獨立，自行憲以來一直籠罩在司法行政集權干涉的陰影之下[4]，法院隨政黨輪替，始終被譏為執政黨的附屬機關。

二、又現行各級法院辦案期限管考規定，合議案件僅以受命法官為管考對象，遲延審理之責任全歸於受命法官，以致合議庭其他法官（包括庭長或審判長）欠缺共同協力之動機，而無法落實合議功能，並助長遲延案件發生。且庭長或審判長對於案件之審理及終結有主導的權力，又可以考評庭員的表現，卻不擔負於規定期限內審結的責任，違反權責相符原則，並衍生合議庭之受命法官為求順利結案而屈從庭長或審判長意見，放棄其具有保障人權意識的法律見解的問題。尤其最高法院及最高行政法院之庭長一旦被派任，不受任期限制[5]，還有更上一層樓的誘惑，想法難免瞻前顧後，法律見解常趨於保守，甚至一意孤行，不遵守評議的規則，唯我獨尊，是另一種司法行政集權影響獨立審判的形態[6]。

三、以下擬提出解決問題的方案。

貳、擴大學者專家對於法官人事之參與權

以同為大陸法系的國家德國為例，雖然其法官任用資格的取得，與我國類似，均以通過國家考試及訓練為主要來源，惟其五個聯邦法院(最高法院、勞工法院、行政法院、社會法院及財稅法院)法官的派任，則各由主管法院所掌事務的聯邦部長與法官選舉委員會共同選任，其所為提名具有法律上的拘束力，然須先徵詢法官評議會之意見，總統之任命僅係形式而已。其中法官選舉委員會係由主管各法院所掌事務的各邦部長，及與其人數相同，而由聯邦眾議院選出的委員組成；法官評議會則由法院院長以及數位選出的法官代表所組成[7]。其目的即係要使上級審法官的選任能反映民意，讓向來判決具有保障人權意識的法官有晉升的機會，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展[8]。反觀我國法官法第4條雖規定司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各法院及高等行政法院、其他專業法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項，但其成員27人，包括以司法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定11人、法官代表12人(由各級法院法官互選)，已達24人，其餘3人為學者專家(由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人三人，送司法院院長遴聘)，始稍能代表民間的聲音，惟其僅對法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授之審查及前述法院院長、庭長任期之延任事項，有表決權；對其餘事項(主要係升遷調動)僅得列席表示意見，無表決權。可謂人微言輕，對於拔擢具有保障人權意識的法官，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展，起不了什麼作用。其次，依法官法第第7條規定，初任法官者除因法官、檢察官考試及格直接分發任用外，應經遴選合格（主要係執業律師申請轉任），由司法院設法官遴選委員會，掌理前項法官之遴選，以司法院院長為當然委員並擔任主席，其他委員為考試院代表一人、法官代表七人（由司法院院長提名應選名額三倍人選，送請司法院人事審議委員會從中審定應選名額二倍人選，交法官票選）、檢察官代表一人（由法務部推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理檢察官票選）、律師代表三人（由律師公會全國聯合會、各地律師公會各別推舉應選名額三倍人選，送請司法院院長從中提名應選名額二倍人選，辦理全國性律師票選）、學者及社會公正人士共六人（學者應包括法律、社會及心理學專長者，由司法院院長遴聘），除考試院代表一人外，其餘委員的產生都有司法院院長介入之身影，尤其是「學者及社會公正人士」全由司法院院長指定，難保不會成為志同道合的一言堂。實有必要擴大並加深學者專家或社會公正人士對於法官人事之參與權，包括對法官的升遷調動有表決權，故宜參考德國的作法，減少司法院人事審議委員會中司法行政官僚成員，以及免除司法院院長對於法官遴選委員產生的控制力，同步增加學者專家或社會公正人士委員名額，並確保其代表的產生能充分反映民意，作為修法努力的方向。

 

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[2] 86年7月21日修正前憲法增修條文第4條第2項規定：「司法院大法官，除依憲法第七十八條之規定外，並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。」82年2月3日修正公布司法院大法官審理案件法第2條規定：「司法院大法官，以會議方式，合議審理司法院解釋憲法與統一解釋法律及命令之案件；並組成憲法法庭，合議審理政黨違憲之解散案件。」第14條規定：「大法官解釋憲法，應有大法官現有總額三分之二之出席，及出席人三分之二同意，方得通過。但宣告命令牴觸憲法時，以出席人過半數同意行之。大法官統一解釋法律及命令，應有大法官現有總額過半數之出席，及出席人過半數之同意，方得通過。」於此之前施行的司法院大法官會議法第2條規定：「大法官會議掌理司法院解釋憲法及統一解釋法律與命令之事項，依本法行之。」第13條規定：「大法官會議解釋憲法，應有大法官總額四分之三之出席，暨出席人四分之三之同意，方得通過。大法官會議統一解釋法律及命令，應有大法官總額過半數之出席，暨出席人過半數之同意，方得通過；可否同數時，取決於主席。」