【司法金字塔上面戴帽子(下)】——國立中正大學財經法律學系兼任教授暨前最高行政法院法官 林文舟

 

參、 司法行政集權與審判獨立

一、 早期法院組織法規定司法院院長僅督同最高法院院長監督 最高法院,而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法 院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院,並掌控全 國事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績,加上裁判書於宣判前送請院長、庭長審閱制度,致使司法審判的 獨立性,備受質疑。迨民國 69 年 7 月 1 日,法院組織法修 正,審檢分隸正式上路,由司法院院長監督各級法院及分院 (含法官),並掌控全國法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考 績(法官法於 101 年 7 月 6 日施行後,改為職務評定)。到 80 年 3 月 25 日始將裁判書原本「事前」審閱制,更改為 「事後」審閱制,嗣於 84 年 12 月 13 日再改為「依合議制 審判及實任、試署法官依獨任制審判製作之裁判書原本,無 須送閱」,只須由書記官於發送裁判書類正本後,陳送庭長、 院長研閱,但候補法官獨任審判的案件,仍應於裁判宣示後 法定交付原本期間內,送達庭長、院長審閱,迨 92 年 9 月 18 日廢止裁判書類正本事後研閱制,只保留司法院對於第 一審或第二審確定裁判書類的審查評定成績,作為考核獎 懲之參考,最終於 94 年 10 月 18 日廢止該裁判書審閱制度 所依據的「法院辦案書類及文卷審查實施要點」,至於候補 法官辦案書類審閱事項,則另訂定「候補法官辦案書類審閱 要點」,實施至今,維持原事後送閱制。惟如前所述,從今 年 1 月 4 日起憲法訴訟法施行,司法院大法官組成的憲法 法庭儼然成為第四審法院,可以直接廢棄原確定裁判,發回管轄法院,甚至在聲請案件繫屬中,得依聲請或依職權,就 案件相關之爭議、法規範之適用或原因案件裁判之執行等 事項,為暫時處分之裁定,直接定相關爭議之暫時狀態、停 止法規範之適用或確定裁判之執行[9],司法院院長則為憲法 法庭的審判長,卻不受任期保障,隨時可以被免職,雖不得 連任,卻又可以再任(現任院長創立之先例),完全存乎總統 一人之好惡 。細思之,令人不寒而慄,整個國家的法官人 事、職務監督、憲法審查、法規解釋及案件裁判權最終控制 在一、二人之手中,乃全世界民主法治國家所無之權力集中 架構,甚至超越極權國家的規模,不免令人擔心司法高層會 不會藉其權威干涉審判,下位者是不是攀附權貴而揣摩上 意?誰能相信這座審判獨立的金字塔挺得住這頂司法行政 集權的大帽子10?也難怪最近司法院以提升裁判品質為由, 要求各級法院院長每月抽閱所屬每位法官一篇裁判書,提 出是否改進等意見,即引發基層法官強烈的反彈,外界更質疑其擴張司法行政權,有侵犯審判獨立之虞[11]。

二、 以同為大陸法系的國家德國為例,雖然其法官任用資格的 取得,與我國類似,均以通過國家考試及訓練為主要來源, 惟其五個聯邦法院(最高法院、勞工法院、行政法院、社會 法院及財稅法院)法官的派任,則各由主管法院所掌事務的 聯邦部長與法官選舉委員會共同選任,其所為提名具有法 律上的拘束力,然須先徵詢法官評議會之意見,總統之任命 僅係形式而已。其中法官選舉委員會係由主管各法院所掌 事務的各邦部長,及與其人數相同,而由聯邦眾議院選出的 委員組成;法官評議會則由法院院長以及數位選出的法官 代表所組成[12]。其目的即係要避免選拔上級審法官的權力過 於集中,且其選任能反映民意,讓向來其判決具有保障人權 意識的法官有晉升的機會,以帶動法律實務見解往有利於 人民之方向發展[13]。反觀我國法官法第 4 條雖規定司法院設 人事審議委員會,依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、 考核、獎懲、專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項,但其成 員 27 人,其中以司法院院長為當然委員並任主席、司法院 院長指定 11 人、法官代表 12 人(由各級法院法官互選), 已達 24 人,其餘 3 人為學者專家(由法務部、全國律師聯 合會各推舉檢察官、律師以外之人三人,送司法院院長遴 聘),僅稍能代表民間的聲音,惟其僅對法官之初任、再任、 轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授 之審查及高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任事 項,有表決權;對其餘事項(主要係升遷調動)僅得列席表示 意見,無表決權。可謂人微言輕,對於拔擢具有保障人權意 識的法官,以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展, 起不了什麼作用。實有必要擴大學者專家對於法官人事之 參與權,參考德國的作法,減少司法院人事審議委員會中司 法行政官僚成員,增加能反映民意的學者專家代表名額,並 對法官的升遷調動有表決權。

三、 衡諸世界各國,以司法院統管全國各級法院法官的任免、升 遷、轉調及職務評定等事項,乃我國獨有的司法行政制度[14]。 以前述德國為例,無論聯邦法院或各邦法院院長,均僅能於 不侵害獨立審判之限度內,對法官作職務監督(德國法官法 第 26 條),並無升遷調動的人事決定權,其原因即在避免 職務監督權人以人事決定權干涉審判,或被監督者為爭取 升遷調動機會而揣摩上意。反觀我國司法院院長除掌管全 國各級法院法官的升遷調動,並與各級法院院長分享對法 官的職務監督權外,對於攸關法官薪俸等級的職務評定(相 當於一般公務員之考績)更有最終決定權。此觀諸法官職務 評定辦法第 8 條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之 初評,設職務評定委員會(以下簡稱職評會);職評會置委 員三人至九人,由受評人代表組成(受評人人數在十人以下 者,置委員三人;逾十人者,每滿十人增加一人;零數未滿 十人者,以十人計);前項委員,三分之二由全體受評人以 無記名秘密投票方式推選產生,餘由院長指定」,但依同辦 法第 15 條、第 16 條、第 18 條規定,經初評程序後,尚須 由評定機關首長(法官現辦事務所在之法院院長)就初評結 果辦理評定,各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法 院,經其所設職務評定評議委員會(以下簡稱評議會)評議 通過後,報請司法院院長核定;各級法院院長對於該院職評 會之決議如有意見時,得加註意見送交職評會復議;對復議結果,仍不同意時,得加註理由後變更之;司法院院長對於 評議會之評議結果有意見時,亦同;評定機關有違反本辦法、 評定結果顯不適當或有重行審酌必要者,司法院得退還原 評定機關於文到十五日內,另為適法之處理、重行辦理職務 評定,或由司法院逕予變更職務評定結果。即可明瞭。如此 人事集權制度設計,不但違反司法行政由法官自治的世界 溯流[15],且有侵害審判獨立之虞,實有加以變革之必要[16]。

 

[9] 111 年 3 月 18 日 111 年憲暫裁字第 1 號裁定,就聲請人與義大利籍之男子所生幼年女兒的改 定親權事件所衍生的交付子女暫時處分(經最高法院 111 年度台簡抗字第 13 號駁回再抗告確 定),未給予相對人任何陳述意見的機會,亦未作任何調查,即依據聲請人片面的書面理由,命 令該暫時交付子女之處分,應於裁判憲法審查案件裁判宣告前停止執行。無異以另一個暫時處 分去逆轉已確定暫時處分的效果。

[10] 司法實務見解所以防弊重於興利,維護行政安定甚於保障人民權益,實與法官長期受一條鞭 的官僚體系制約,而揣摩上意有關。加上現今媒體發達,輿論喧嘩,如果在位者憂讒畏譏、急 功好名,以致上行下效,網軍未審先判的風向成為影響審判的來源,則審判獨立的金字塔必然 被司法行政集權與媒體第四權所壓垮。

[11] 參見吳威志,抽閱裁判書 是想干預審判嗎,中時新聞網,2022 年 2 月 18 日, 2022 年 3 月 28 日瀏 覽 https://reurl.cc/nEeay6

[12] 參見德國薩爾邦 Saarland 憲法法院法官卡爾‧蓋克(Wilhelm Karl Geck)博士,於 70 年 3 月來 我國講學之演講詞「德意志聯邦共和國法官之地位」,收錄於司法院編「德意志聯邦共和國法院 組織法、法官法」,71 年 11 月出版。

[13] 德國財稅法院判決人民勝訴率歷年平均達 40%。參見黃士洲,建立專業財稅審判機制—司改 有感關鍵,稅務旬刊,105 年 12 月 10 日。

[14] 林文舟,我國法官角色與地位之檢討-以審判獨立為中心,臺灣基隆地方法院 81 年研究發 展報告(收錄於司法研究年報第 13 輯下,司法院,82 年出版),頁 63~86。

[15] 黃一鑫,法官人事制度之比較研究,臺灣高等法院 78 年度研究發展報告,78 年 7 月,頁 44、45。

[16] 1994 年 3 月 26 日有基層法官群體擬於國民大會修憲期間,發動請願,希於憲法上明定法官 自治及司法預算獨立,經全國 572 位法官連署,請求於憲法中明定:1. 行政院對於司法院所 提之年度司法預算,不得刪減,應照轉立法院,但得加註意見。2. 司法行政應由法官自治。 3. 司法院院長、副院長應由大法官互選之,任期三年,得連選連任。同時透過國民大會代表提 案,上述修憲案,均達提案法定人數,預算獨立案且經國民大會完成一讀,雖然二讀會遭執政 黨政策性封殺,但司法改革已成為全國性訴求。參見林明忠,法官獨立是怎麼鍊成的?—從那 段需要秘密錄音的年代談起,2019 年 11 月 4 日,2022 年 3 月 29 日瀏覽 https://reurl.cc/M019Wn 。按司法預算獨立案係於 1997 年 7 月 21 日始成功寫入憲法增 修條文。