【破除司法行政集權、促進司法為民功能】——國立中正大學財經法律學系兼任教授暨前最高行政法院法官 林文舟

壹、 問題意識緣起

一、 中華民國的司法節始於民國 32 年(1943 年)1 月 11 日,因 中華民國與美、英等國在那天聯訂平等新約,廢除治外法 權,我國的司法對外才得完全獨立,國民政府乃定 1 月 11 日為司法節。然由於早期法院組織法規定司法院院長僅督 同最高法院院長監督最高法院,而行政院轄下的司法行政 部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法 院及分院,並掌控全國事實審法院法官的任免、升遷、轉 調、獎懲及考績,司法權對內行使的獨立性,備受質疑。 迨民國 69 年 7 月 1 日,法院組織法修正,審檢分隸正式 上路,由司法院院長監督各級法院及分院,並掌控全國法 官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績(法官法於 101 年 7 月 6 日施行後,改為職務評定),尤其從今年 1 月 4 日起 憲法訴訟法施行,司法院院長除主審先前制度已有的解釋 憲法、法規範憲法審查、統一解釋法律及命令、總統副總 統彈劾案件暨政黨違憲解散案件外,更增加個案裁判的憲 法審查,憲法法庭儼然成為第四審法院,可以直接廢棄原確定裁判,發回管轄法院。而司法院院長不受任期保障, 隨時可以被免職,雖不得連任,卻又可以再任(現任院長 創立之先例),完全存乎總統一人之好惡 。細思之,令人 不寒而慄,整個國家的法官人事、法規解釋及案件裁判權 最終控制在一、二人之手中,乃全世界民主法治國家所無 之權力集中架構,甚至超越極權國家的規模,試想司法審 判還有獨立可言嗎?也難怪司法實務見解,長期在一條鞭 的官僚體系制約下,常因揣摩上意而防弊重於興利,維護 行政安定甚於保障人民權益。 二、 又現行各級法院辦案管考規定,合議案件僅以受命法官為 管考對象,遲延審理之責任全歸於受命法官,以致合議庭其 他法官(包括庭長或審判長)欠缺共同協力之動機,而無法 落實合議功能,並助長遲延案件發生。且庭長或審判長對於 案件之審理及終結有主導的權力,卻不擔負於規定期限內 審結的責任,違反權責相符原則,並衍生合議庭之受命法官 為求順利結案而屈從庭長或審判長意見,放棄其具有保障 人權意識的法律見解的問題。尤其最高法院及最高行政法 院之庭長一旦被派任,不受任期限制,還有更上一層樓的誘 惑,想法難免瞻前顧後,法律見解常趨於保守,甚至一意孤行,不遵守評議的規則[1]。 三、 法官法對於法官何種行為應受何種懲戒的規範,是否有違 罪刑法定主義與責罰相當原則,並牴觸憲法第 81 條規定法 官身分保障之意旨,徵諸法官法施行以來職務法庭之實務 運作情形,尚有檢討之必要。 四、 以下擬提出解決問題的方案。

貳、 擴大學者專家對於法官人事之參與權

以同為大陸法系的國家德國為例,雖然其法官任用資格的 取得,與我國類似,均以通過國家考試及訓練為主要來源,惟 其五個聯邦法院(最高法院、勞工法院、行政法院、社會法院及 財稅法院)法官的派任,則各由主管法院所掌事務的聯邦部長與 法官選舉委員會共同選任,其所為提名具有法律上的拘束力, 然須先徵詢法官評議會之意見,總統之任命僅係形式而已。其 中法官選舉委員會係由主管各法院所掌事務的各邦部長,及與 其人數相同,而由聯邦眾議院選出的委員組成;法官評議會則 由法院院長以及數位選出的法官代表所組成[2]。其目的即係要使上級審法官的選任能反映民意,讓向來判決具有保障人權意識 的法官有晉升的機會,以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展[3]。反觀我國法官法第 4 條雖規定司法院設人事審議委員 會,依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、 專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各級法院院長、庭 長任期之延任及其他法定審議事項,但其成員 27 人,包括以司 法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定 11 人、法官代 表 12 人(由各級法院法官互選),已達 24 人,其餘 3 人為學者 專家(由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人 三人,送司法院院長遴聘),始稍能代表民間的聲音,惟其僅對 法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法 官予以試署、實授之審查及高等法院以下各級法院院長、庭長 任期之延任事項,有表決權;對其餘事項(主要係升遷調動)僅 得列席表示意見,無表決權。可謂人微言輕,對於拔擢具有保 障人權意識的法官,以帶動實務法律見解往有利於人民之方向 發展,起不了什麼作用。實有必要擴大學者專家對於法官人事 之參與權,參考德國的作法,減少司法院人事審議委員會中司 法行政官僚成員,增加能反映民意的學者專家代表名額,並對法官的升遷調動有表決權。

參、 法官的職務評定應落實法官自治原則

衡諸世界各國,以司法院統管全國各級法院法官的任免、 升遷、轉調及職務評定等事項,乃我國獨矛有的司法行政制度[4]。以前述德國為例,無論聯邦法院或各邦法院院長,均僅能 於不侵害獨立審判之限度內,對法官作職務監督(德國法官法 第 26 條),並無升遷調動的人事決定權,其原因即在避免職務 監督權人以人事決定權干涉審判,或被監督者為爭取升遷調動 機會而揣摩上意。反觀我國司法院院長除掌管全國各級法院法 官的升遷調動,並與各級法院院長分享對法官的職務監督權 外,對於攸關法官薪俸等級的職務評定(相當於一般公務員之 考績)更有最終決定權。此觀諸法官職務評定辦法第 8 條雖規 定「各級法院為辦理法官職務評定之初評,設職務評定委員會 (以下簡稱職評會);職評會置委員三人至九人,由受評人代 表組成(受評人人數在十人以下者,置委員三人;逾十人者, 每滿十人增加一人;零數未滿十人者,以十人計);前項委 員,三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生, 餘由院長指定」,但依同辦法第 15 條、第 16 條、第 18 條規定,經初評程序後,尚須由評定機關首長(法官現辦事務所在 之法院院長)就初評結果辦理評定,各評定機關首長再將評定 結果列冊報送司法院,經其所設職務評定評議委員會(以下簡 稱評議會)評議通過後,報請司法院院長核定;各級法院院長 對於該院職評會之決議如有意見時,得加註意見送交職評會復 議;對復議結果,仍不同意時,得加註理由後變更之;司法院 院長對於評議會之評議結果有意見時,亦同;評定機關有違反 本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者,司法院得退 還原評定機關於文到十五日內,另為適法之處理、重行辦理職 務評定,或由司法院逕予變更職務評定結果。即可明瞭。如此 人事集權制度設計,不但違反司法行政由法官自治的世界溯流[5],且有侵害審判獨立之虞,實有加以變革之必要。

肆、 依法必須合議的案件,其辦案期限之管考,應以合 議庭為對象

為發揮合議功能,落實評議機制,貫徹權責相符原則,避免 庭長濫用其主導案件審結的權力,建議:1、依法必須合議的案 件,應將案件分到合議庭,再於庭內為適當之分配。2、辦案期 限之管考,以合議庭為對象,至少應以庭長(或審判長)與受命法官為管考對象。並應將庭長任職制延伸到最高法院與最高行 政法院,以促進終審法院之法律見解與時俱進、推陳出新。

伍、對於法官施予免職以上的懲戒,應限於有重大違法或 對於司法造成重大妨害之情形

法官法對於法官何種行為應受何種懲戒,並未如刑法或各種 行政法之罰則一般,有類型化的具體規定,僅係列舉幾種情事應 受懲戒(法官法第 49 條第 1 項、第 30 條第 2 項),其中多係抽象 的行為態樣或不確定的法律概念(例如言行不檢、有損其職位尊 嚴或職務信任之行為),至於懲戒的種類則從「免除法官職務(並 不得再任用為公務員)、撤職(並於一定期間停止任用,其期間為 一年以上五年以下)、免除法官職務(轉任法官以外之其他職務)、 剝奪退休金及退養金,或剝奪退養金、減少退休金及退養金百分 之十至百分之二十、罰款(其數額為現職月俸給總額或任職時最 後月俸給總額一個月以上一年以下)」(法官法第 50 條第 1 項)當 中任選其一,均屬合法,自難免產生因迫於輿論壓力而輕罪重罰 (即使是實任法官,也可以在不確定的法律概念下被羅織罪名而去職)[6],或基於政治考量而重罪輕罰的情形,實有違罪刑法定主義與責罰相當原則,並牴觸憲法賦予法官終身職保障以維護審判 獨立之精神。為貫徹憲法第 81 條規定法官身分保障之意旨,應修 法就施予法官免職以上的懲戒事由為較具體的限定,例如限於有 重大違法或對於司法造成重大妨害之情形[7]

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[1] 實務上曾發生最高行政法院合議庭 3 位陪席法官於評議時均支持受命法官之見解,但庭長 1 人 反對,本應以多數說作成判決,然庭長竟藉口還要斟酌,拖延不評結,使受命法官迫於結案壓力 (超過辦案期限,不利於考績,而庭長則不受影響),不得不屈從庭長的意見或請求調離,形同庭 長對案件之評議有最終否決權,破壞合議制度、干涉獨立審判,莫此為甚。

[2] 參見德國薩爾邦 Saarland 憲法法院法官卡爾‧蓋克(Wilhelm Karl Geck)博士,於 70 年 3 月來我 國講學之演講詞「德意志聯邦共和國法官之地位」,收錄於司法院編「德意志聯邦共和國法院組 織法、法官法」,71 年 11 月出版。

[3]德國財稅法院判決人民勝訴率歷年平均達 40%。參見黃士洲,建立專業財稅審判機制—司改 有感關鍵,稅務旬刊,105 年 12 月 10 日。 

[4]林文舟,我國法官角色與地位之檢討-以審判獨立為中心,臺灣基隆地方法院 81 年研究發展 報告(收錄於司法研究年報第 13 輯下,司法院,82 年出版),頁 63~86。

[5]黃一鑫,法官人事制度之比較研究,臺灣高等法院 78 年度研究發展報告,78 年 7 月,頁 44、45。

[6] 法官倫理規範第 2 條明定:「法官為捍衛自由民主之基本秩序,維護法治,保障人權及自由, 應本於良心,依據憲法及法律,超然、獨立從事審判及其他司法職務,不受任何干涉,不因家庭、 社會、政治、經濟或其他利害關係,或可能遭公眾批評議論而受影響。」但現實社會上,法官不 畏民粹輿論壓力,本於事證、依據法律作成的判決,卻只因其結論與媒體先入為主的意見不同, 即被撻伐成恐龍,甚至被移送評鑑、懲處。反之,迎合媒體未審先判議論的,至少能明哲保身,甚至還能贏得掌聲,進而加官晉爵。

[7] 邱聯恭,司法之現代化與律師之任務(四)—兼評法官法草案,律師通訊 138 期,80 年 3 月, 頁 16。