失效的救濟制度問題——執法機關人員黃靖珣

一、前言
自1950年起,聯合國大會訂每年12月10日為世界人權日,紀念簽署世界人權宣言,而具體化這項宣言的條約為「經濟、社會及文化國際公約」及「公民權利與政治權利國際公約」,該二條文經我國以兩公約施行法納為內國法,因此公約內容做為我國具體案件或修法方向的審酌,也是評估我國人權走向的指標之一。依據公政公約第2條第3項即揭示針對兩公約所保障之人權應有效救濟,並推廣司法救濟機會原則,又依該公約第14條第1項即揭示「公平審理(Right to Fair Trail)」之普世價值,說明任何人因權利義務涉訟時,應有權受公正無私之法庭公開審問。
而依憲法第16條明文保障人民訴訟權,而訴訟權係確保權利實現的權利,簡而言之,唯有透過訴訟權才能使其他權利受侵害時,獲得回復和實質的保障,因此訴訟權能否有效運作至關重大,如果人民為相類似案件,反覆在訴訟程序中來回審理、撤銷,無法終局解決紛爭,法院或行政機關訴願已有定見而不願迴避或公正實質審理,應屬違反有效救濟及公平審理之樣態。以下以太極門案件出發,來觀察這個拖延21遲未解決的案件,違反兩公約的上開原則來說明。

二、案例事實摘要
太極門案件在一開始的偵查程序就出現違法瑕疵,檢察官在起訴同時就移送國稅局開出稅單,國稅局完全未依職權調查,就逕依起訴資料及調查局估算來核課稅額,後來檢察官以及國稅局均遭監察院調查,並應提出糾正報告,指出檢察官提出之證據扞格矛盾,不應提起公訴;國稅局未依職權調查違法課稅,而且檢察官所提證據,經過一審、二審均判決無罪,三審駁回上訴,其中在判決理由表示檢察官所提之證人證言不可採信、證據無證明力,並認定敬師禮為贈與,代辦練功服並非營利性質。這樣十年多刑事司法詳盡的事實調查,對人民而言應該已經獲得一個法律上確定判斷,未料,稽徵機關始終未依職權調查,亦不顧刑事法院實質調查的結果,繼續依有瑕疵的刑事偵查證據違法發單,經過復查、訴願、行政訴訟,縱使有獲得勝訴判決,居然指示撤銷復查決定,再次回到國稅局另為適法處分發出稅單,不禁令人質疑行政訴訟救濟的效益。
而以這樣人數眾多且形象正面的團體,都可以遭到國家機關如此對待,何況是一般人民?因此舉這樣顯著的案例,希望可以凸顯出檢討行政訴訟救濟務問題,是刻不容緩的。

一、太極門案件無法受公平審判及有效救濟之情形
(一) 訴願制度擺著好看
台灣行政救濟制度一開始就對人民設下重重門檻,除了行政體系內訴願制度,組成成員諸多是親善政府機關學者或退休官員,毫無公正代表性可言之外,依照稅捐稽徵法第39條,人民訴願必須繳納一半的稅額或提供擔保,否則財產就遭執行拍賣或被限制出境、拘提管收。換言之,如果財力不足,可能救濟到一半就先被執行一空,人民權利根本無法確實保障,更何況有些情形是稽徵機關以天價稅額核課,先扣一半稅額才能停止執行,根本是把人民當賊看待。
 (二) 稽徵機關原處分持續存在
對於稽徵機關的核課處分,人民不服可以提出復查,依照我國稽徵實務,通常認為原處分和復查決定同時存在,人民只能對復查決定提起後續救濟;然而,這在德國並非如此,在德國基本上復查決定作出後,基本上復查決定就是替代原處分,當行政法院撤銷復查決定時,同時也撤銷原處分,就不會有「撤銷分身,本尊還存在」的問題。然而,我國實務始終僅願意撤銷復查決定,不撤銷原處分的原因,說穿了就是為了不超過稽徵機關5年或7年的核課期間,這是很奇怪的現象,基本上任何訴訟都有追訴期限、請求權期間,就是國家不保障怠於行使權利或基於法安定性,不會不限期間持續使權利陷入不安定狀態,這個是任何訴訟的基本原理,而且只要開始行使權利,就不是怠於行使,回歸到一般民刑事訴訟原則,亦即進入訴訟階段,期間就停止進行,但是訴訟終結期間持續銜接,這樣才能平衡國家機關與人民權利的關係,行政法院居然為了行政機關核課稅額期間權益,不敢輕易撤銷原處分,這是公然偏袒行政機關的滑稽現象,而且也是偏離訴訟常態的運作,試問,如果一個案件花了20年都無法調查清楚,再多給行政機關15年就可以查得清楚嗎?推回原處分機關再查處是昧於現實、害怕負責的表現,不願意勇於指出行政機關一開始就未依職權調查的怠惰,當行政機關無法補正或是不願意接受其他人民提出之證據,而法院這時候應該做的,就是在國家機關都無法查清楚時,徹底還給人民清白,而不是推回給行政機關再查一查。
(二)行政法院專業不足、以吏為師
台灣稅法及行政機關函釋既繁瑣又專業,民刑事法院出身之法官,往往無法有足夠能力去理解判斷行政機關的違誤,甚至關於稅務案例解析,還經常邀請稅務機關人員來上課,如此多以行政機關觀點去審理案件,據學者統計行政法院人民敗訴率高達百分之94,因此行政法院素有「敗訴法院」之惡名,行政機關也因為行政法院的背書,不願意改變錯誤作法,一錯再錯,因為專業性不足,這是司法無法牽制行政的悲哀。
依照今(2017)年底即將實施之納稅者權利保護法,應成立稅務專業法庭,就是為了解決前述專業性不足的現象,未料司法院日前因為暫時通過審查要點,允許有審理稅務案件經驗的法官經申請就直接成為專業法庭的法官,根本是便宜行事、毫無解決問題的誠意,尤其在毫無檢驗判決專業性、無考試或加強時數受訓的情形下,這樣的專業法官是否就具備專業性,另人質疑,為了調整先前錯誤的審查要點,又於2017年11月10日通過「稅務專業法庭設置及專業法官證明書核發辦法」,該辦法第7條有提及稅務專業法官的遴選,包含有相關稅務論著、研習、休息課程、擔任過講座或報告人等等條件,但其中一個條件還是「三年內製作稅務行政訴訟是見裁判書類40件以上」,而且是只要單獨符合這個要件就可以成為稅務專業法官,這個要件就足以含括大部分先前我們所說行政法院的法官,但這些法官就是現行制度下希望他們更專業的一群人。像其中承審太極門案件、大埔案件的林秋華法官,依據司法院統計資料林秋華於2012年承審的68件案件全部判決人民敗訴,居然也名列「專業」稅務法官之中,不禁令人質疑究竟選擇的公正性和正當性為何?人民一次就耗費龐大財產和時間的訴訟,可以這樣被司法院換湯不換藥的玩弄嗎?如此形式、官僚而草率的決定,值得大家持續撻伐和觀察,當司法這個最後一道防線都不知反省,如何讓人民信任?!
稅法教授葛克昌曾經在研討會中表示,稅務法官不是稅法要到多專業的程度,而是要有憲法意識,也就是真正保障人民權利的法官,像加拿大稅務法院法官的產生,就是由司法諮詢委員會從稅務律師團體及稅法服務團體中遴選,是從為人民爭取權利哪一方來遴選法官,為有權利曾被侵害者才能真正了解權利保障的可貴,而不是淪為知識術語堆砌。

二、結論
太極門案件凸顯出很多稅務案件的弊病,刑事判決都已經做成敬師禮是贈與、屬免稅所得的認定,國稅局依法就必須依據判決認定的事實,撤銷違法的稅單,才能符合三權分立的憲政體制,期盼政府機關、司法機關可以真正回歸法制、回歸證據,服從憲法保障人民訴訟權、財產權、宗教信仰及人格權保障,今天提出太極門這個個案,其實呈現的問題可能是很多案件綜合的通案,要解決這樣的問題,其實只要有勇氣承擔的行政、立法、司法人願意承認錯誤,撤銷原處分或撤銷違法判決,制定符合比例原則、保障人民權利的法律,才是能徹底消除冤案的方法。

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