社論 落實財政紀律 應革除特別預算與超徵常態化之現況

根據財政部國庫署的國債鐘資料,中央政府一年以上未償債務從2016年的5兆3,988億元,一路暴增到今(2022)年8月底5兆7,538億,大幅增加3,550 億,依據財政部估算,預計2023年中央政府一年以上公共債務未償餘額預估為6兆6,748億元,平均每位國民將背負28.7萬的國債,國債年年攀升,再加上軍公教退休金、勞保、農保、國民年金等潛藏債務18兆元,恐拖垮國家財政。另外近幾年來政府將特別預算常態化,頻頻舉債執行效果又不佳,且年年預算低估造成稅捐超徵從數百億至數千億不等,超徵變成常態,超徵原因是否政府有刻意低估預算,使稽徵績效容易達到之嫌?如今已見特別預算與超徵的常態化將使財政紀律敗壞,導致國家財政步入危機,不利國家永續發展。

過去6年政府每年都編列特別預算,如2017年就編列「前瞻基礎建設第1期」、「流域綜合治理計劃第3期」2項,2018年編列「前瞻基礎建設第2期」,2019年編列「新式戰機採購」,2020年編列「防疫紓困振興」,2021年編列「前瞻基礎建設第3期」,2022年編列「海空戰力提升計劃」,特別預算總數高達2兆1870億元。

2020年4月8日監察院財政及經濟委員會會議通過監察委員仉桂美、楊美鈴及李月德之調查報告。調查報告指出,我國特別預算之編列有常態化之現象、政府恐有將部分支出隱藏於前瞻計畫特別預算,造成2020年度總預算財政收支平衡之假象。該調查報告並顯示,政府遷臺至2019年底,共辦理51次特別預算;其中自1998年修正預算法後,21年裡辦理了27次特別預算,平均每年一次以上,幾乎年年執行,甚至一年多達四次。凸顯特別預算之編列確有常態化之現象,亦證因未嚴格限制特別預算編列要件,而有特別預算編列之浮濫,破壞正常預算體制之情事。監察院調查報告直指特別預算編列之常態化與弊端。

另外,政府幾乎年年稅收超徵,從2014年~2021年總共超徵1兆743億元,平均每年超徵1343億元,2018年超徵897億元、2019年超徵830億元、2020年因疫情紓困政策短徵222億元,而去年(2021)超徵數更高達4034億元,而今年(2022)財政部公布1至8月總稅收達2兆2608億元,再創歷年最高。年年超徵變成常態,財政部說超徵的稅收拿去還國債,但從2016年的5兆3,988億元,到2022年8月底的5兆7,538億,為何國債不減反增?財政部的說法很難說服國人。

政府利用《公共債務法》第五條的「巧門」,將特別預算常態化,而特別預算的財源往往依賴舉債,這部份舉債又不列入流量債限,因此雖然合於法律規定,使得一年以上公共債務未償餘額不斷攀升。此外,政府在制定新冠肺炎紓困振興特別條例時,又特別規定此一條例的特別預算舉債不受《財政紀律法》第十四條第二項舉債上限限制,財政金融學者出身的兩位前立委曾巨威、殷乃平都直指政府合法鑽漏洞、遊走法律邊緣。而立法委員李貴敏質疑政府大幅超徵,不正凸顯政府有降稅空間嗎?但至少可以證明行政單位編列預算時,有刻意低估歲收,以求達到課徵績效的情事。

國際透明組織(Transparency International, TI)對貪腐 的定義已由「濫用公權力」擴大為「濫用受委託的權力以謀取私利」 (Corruption is the abuse of entrusted power for private gain)。學者 Robert Klitgaard 提出一個貪腐方程式,即 C 是貪腐(corruption),M 是獨占的地 位 ( monopoly), D 是自由裁量權( discretion),A 是課責 (accountability)。C=M+D-A;也就是貪腐=獨占+裁量-課責。亦即獨占獨享的權力位置加上完全的自由裁量,如果不具有有效的課責機制,就會成為貪腐的淵藪。

由於特別預算多以舉債方式融通,排除公共債務法等的規範,且可規避較嚴謹的成本效益評估過程,製造時間上的緊迫性,企圖降低預算監督力道,嚴重破壞財政紀律。由於特別預算未納入正常預算之內,因此低估稅捐稽徵的歲入總預算數,讓績效容易達成,而超徵的部份就可以特別預算方式處理規避監督,讓執政者可以更「自由」、「隨意」的使用超徵來的稅捐收入,這也是造成超徵的因素之一。政治大學財政系教授陳國樑認為,這些向人民超徵來的金山銀山雖然列入國庫裡,但未編列在總預算,等於這些款項花去哪裡,完全不用受立法院監督,財政部任意移用、調度,不用向外界交代。

當執政者嚐到將稅捐超徵列為特別預算真好用的甜頭,那就難保超徵不會變成當權者追求的常態,依學者 Robert Klitgaard 提出的貪腐方程式,我們懷疑特別預算與績效獎金擁有獨占、自由裁量權、無課責機制與缺乏監督之特徵,有潛藏貪腐之可能性。民眾黨立委邱臣遠認為政府應全面檢討現有特別預算案執行效率,特別預算不應該淪為執政黨的小金庫,而監察院之調查報告也認為特別預算編列之浮濫,破壞正常預算體制之情事,核有未當。

財政紀律法第一條,「為健全中央及地方政府財政,貫徹零基預算精神,維持適度支出規模,嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額,謀求國家永續發展,落實財政紀律,特制定本法。」政府不是營利事業,政府編列預算的原則是「量出為入」及「收支平衡」,刻意低估預算及過度強調績效而徵稅,導致超徵變成常態,為追求績效獎金,濫權、違法課稅事件頻傳,遭到橫徵暴斂的納稅人亦非少數,不僅破壞財政紀律,也傷害賦稅人權,政府財政是庶政之母,唯有恪遵財政紀律,審慎管理、接受監督,健全財稅體制,杜絕貪腐滋生,國家方能永續發展,富強康樂。