社論 落實人權國家 應早日通過禁止酷刑公約施行法

2022年5月9日至13日蔡總統邀請國際人權專家來台,審查中華民國實施《人權兩公約》的第三次國家報告。英國國際法教授William Anthony Schabas提出:2017年結論性意見第12點,建議《人權兩公約》應被納入憲法,但經過5年並沒有實現。已第三次來台的Virginia Bonoan-dandan表示,每次都會問台灣人如何看待或思考《世界人權宣言》,以及對人權教育整體的看法,前後已10年,卻沒人願意回答,似乎台灣人對《世界人權宣言》不感興趣,她很失望。也是第三次來台的奧地利國際法與人權教授Manfred Nowak表示:2013年時台灣官員說酷刑已在台灣絕跡,然而酷刑還在,他希望把禁止酷刑公約的酷刑罪訂到刑法裡。聯合國教科文組織會委員與海牙常設仲裁法庭法官Eibe Riedel提醒:台灣必須聯合國際公民政治相關社群,並與聯合國有關體系團結合作,以確保人權運動向下紮根;公約就代表嚴格的義務要遵守,正如企業在商場上有義務要遵守合約,國家也有義務遵守人權公約。

國際人權專家直言不諱,讓台灣政府和人民齊汗顏,台灣太輕視《世界人權宣言》了,雖然有《人權兩公約施行法》,卻未落實,以至於人權水準還不能和世界接軌。《世界人權宣言》可不是道德勸說而已,是橋接聯合國憲章到國際公約的關鍵,不遵守國際公約的國家會受到其他國家抵制甚至制裁。《世界人權宣言》最初的推動者,正是二戰時期領導美國的羅斯福總統遺孀艾莉諾。羅斯福於1941年1月6日在國會的國情咨文中提出了四大自由:言論、信仰、免於匱乏和免於恐懼,呼應美國憲法序言:「我們合眾國人民……使我們自己和後代得享自由的幸福,特為美利堅合眾國制定本憲法。」四大自由並不止於理想,緊接著就是強力的行動。到3月羅斯福成功説服參眾兩院通過《租借法案》,大量援助英國和中國,以抵抗剝奪人民自由的納粹和日本極權主義。

羅斯福高舉四大自由,領導美國脫離孤立和姑息立場,轉型為捍衛自由的民主兵工廠。當時,納粹已席捲中西歐陸,英國海上運輸線幾乎要被德國潛艦截斷,中國唯一對外的運輸線滇緬公路也被日本切斷,瀕臨亡國,幸得美國援助,日後才反敗為勝。至1944年底,同盟國已勝劵在握,羅斯福開始推動聯合國,以維護四大自由不受侵害。到了1945年4月25日,此時納粹不日可滅(希特勒五天後自殺),同盟國代表齊聚於舊金山討論成立聯合國大計,於1945年6月26日簽署《聯合國憲章》,其序言:「……欲免後世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍,重伸基本人權,人格尊嚴與價值……促成大自由中之社會進步及較善之民生……議定本聯合國憲章,並設立國際組織,定名聯合國。」不幸的是,羅斯福已於當年4月12日因腦溢血而逝,由艾莉諾賡續遺志,於1946至1952年出任美國駐聯合國大使和聯合國人權委員會主席。她主導的《世界人權宣言》,於1948年在聯合國大會通過。《世界人權宣言》序言明文揭示四大自由:「……鑑於對人權的無視和侮蔑已發展為野蠻暴行,這些暴行玷汙了人類的良心,而一個人人享有言論和信仰自由並免於恐懼和匱乏的世界的來臨,已被宣布為普通人民的最高願望……」。緊接著為了落實《世界人權宣言》,艾莉諾繼續推動《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》(合稱人權兩公約),於1966年在聯合國大會通過,遺憾的是,艾莉諾已先於1962年辭世。

羅斯福總統夫婦雖早逝,但其推動的聯合國與《世界人權宣言》,持續對人類文明有重大影響。二次戰後許多新興國家,包括戰敗的日本與德國,以及戰勝國中華民國,都以《聯合國憲章》為新憲法為綱要,可說是萬國憲法之母。而1944年參與制定聯合國憲章的中華民國代表團11位成員之一,正是撰寫《中華民國憲法》的民主社會黨主席張君勱,他確實把四大自由明文寫進憲法中,這使得1947年實施的憲法第二章人民之權利義務(7至24條)和《世界人權宣言》極其相似。但是,1948年開始的動員戡亂乃至白色恐怖時期,獨裁者威行專制架空憲法,人民的權利與自由就被沒收了。1967年中華民國雖然是簽署了人權兩公約,也談不上落實,1971年又被逐出聯合國,故而官方對於憲法和《世界人權宣言》一向避諱,更遑論人權兩公約。到2009年才將《國際人權兩公約》國內法化,和其他各國積極推動人權機制相比,台灣落後太多。

《人權兩公約》並非空談理想,而是有清楚明確的施行機制要求締約國遵行,聯合國設有人權理事會和經濟及社會理事會,和決定戰爭和平的安全理事會一樣,是聯合國位階最高的決策機構,專司調查監督各締約國,並公布調查結果,促使締約國不致懈怠。對於維護人權,美國總統歐巴馬在卸任前一個月(2016年底)簽署《全球馬格尼茨基人權問責法》,授權美國總統可以採取禁止入境或凍結財產之處分,來制裁侵害人權或貪腐的非美國籍的自然人或法人。歐盟則是到了2020年12月7日通過《全球人權制裁制度》,是歐洲版的《馬格尼茨基法》。這並不容易,因為歐盟規定要全數27個會員國都同意,才能通過歐盟一致遵行的法律。迄今,各國大多已完成或近完成類似的人權問責法,台灣也有人權問責法於2021年5月由王定宇等17位立委提出,尚在一讀,其案由指出:「……針對侵害人權的人建構了全球性的制裁機制,為 1948 年 12 月 10 日聯合國大會通過《世界人權宣言》之後,落實世界人權保障最有效的方式……。」至此,《世界人權宣言》已是世界共通的語言,侵害人權之人將會被各國人權問責法追緝而無所遁逃,台灣政府不能再懈怠,台灣官員不能再濫權至侵害人權了。

聯合國人權理事會推動的還不止《人權兩公約》,而是九大公約,但目前台灣只有將其中五項公約國內法化,還有反種族歧視、保護移工、反強迫失蹤、禁止酷刑四項公約未推動,進度嚴重落後。以Novak提出的《禁止酷刑公約》而言,聯合國於1987年6月26日正式生效,恰巧和《聯合國憲章》決議同日期,故6月26日是「聯合國憲章日」也是「支持酷刑受害者國際日」,而台灣的《禁止酷刑公約施行法》是在2018年才由行政院送立法院審議,有行政院、民進黨、民眾黨三個幾乎一模一樣的版本,折騰四年卻還在一讀。

人權是台灣和全球人民共同追求的目標,而且《中華民國憲法》和《世界人權宣言》極為相似,因此台灣應立即落實已法制化的《人權兩公約》,政府應落實《人權兩公約施行法》,官員絕不該不知悉《世界人權宣言》,面對應邀來台的國際人權專家卻啞口。國際人權專家的忠言,政府必需立即實現,包括:對官員和人民的人權教育,依《人權兩公約》設立對各機關的監督機制以防止濫權,還有尚未國內法化的禁止酷刑等四項公約,和對濫權施酷刑官員的懲處,都該完成立法並切實執行。台灣好不容易有些自由,護衛自由最強力的盾牌不是尖端武器,而是深植人心的人權理念。