社論 賦稅人權應入憲以實踐賦稅正義

憲法,國家的根本大法,憲法規範一個國家的社會制度、國家制度、國家機構、公民的基本權利和義務等,憲法在一個國家之全部法律中具有最高位階和最大圭臬,是制定其他法律之依據,任何法律與憲法牴觸者皆無效。

近代最早的憲法是不成文憲法,來自英國的《大憲章》、《1689年權利法案》,而美國獨立革命與法國大革命之後,相繼頒布了成文憲法,這兩部不成文憲法,對其他國家的立憲,影響極大,甚至可以說影響至今。

人權是所有人與生俱有之權利,人具有天賦的生存、自由、追求幸福和財產的權利,較早將天賦人權入憲的是1215年英國約翰國王簽署《英國大憲章》,當中所列舉的,就是後來所謂的人權。包括所有自由的公民有權可以擁有和繼承財產,確立了法定訴訟程序和法律之前人人平等的原則等基本人權。1689年英王威廉三世於光榮革命後,簽署《權利法案》,包括「非經議會同意,國王不得徵稅」,「人民有向國王請願的權利」,「人民有在未審判的情況下不被課罰金的自由」等基本人權保障。之後有美國憲法修正案,前十條的「權利法案」,以確認人民之基本人權。

隨著歷史的演進,經過第一次世界大戰與第二次世界大戰,世界遭受戰爭蹂躪,為促進各國在國際法、國際安全、經濟發展、社會進步、人權、公民自由、政治自由、民主及實現持久世界和平方面的合作,乃於1945年成立聯合國,1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》,第一次明文規定人之基本權利應得到普遍保護,自1948年通過以來,已經被翻譯成501種語言,是世界上被翻譯最多之文件,成為許多新獨立國家和新興民主國家憲法的參考基礎。

我國憲法於民國35年(1946年)12月25日由「制憲國民大會」於南京議決通過,民國36年(1947年)1月1日由國民政府公布、同年12月25日施行,我國憲法基本人權保障除了在憲法第二章明文規定之外,還體現在第十二章人民四權及第十三章基本國策部分。

租稅法定主義的源起

英國《大憲章》是英國憲政制度的開端,並且開創了民主與法治的先河,它也是世界租稅法定主義的濫觴。《大憲章》重構了當時英國封建制度下的稅收法律關係,租稅法定主義的思想延續發展到今天,並成為民主法治國家的重要支撐。

英國《大憲章》第12條:「王國內不可徵收任何兵役免除稅或捐助,除非得到本王國一致的同意」,第14條:「為了對某一捐助或兵役免除稅的額度進行討論並取得全國的同意,國王應發起召集大主教、主教、寺院長老、伯爵和大男爵等等開會,討論研究徵款事宜」,與現代意義上的議會課稅制度和「無代表不納稅」的原則相比較,我們能看出其具有很大程度的相似性。議會的重要職能包括決定國家、國民的重大事項,而稅收關乎到人民群眾的生存權和財產權,在《大憲章》中已有徵稅必須獲得納稅人同意的思想。到了1689年英王威廉簽署的《權利法案》,直接載明「非經議會同意,國王不得徵稅」。《大憲章》租稅法定主義之後影響了以美國為代表的英美法系國家,甚至影響法國、德國為代表的歐陸地區的民主與法治。在美國,《美國憲法》第1條規定:「一切徵稅議案應首先在眾議院提出」,《法國憲法》第34條:「各種性質的賦稅的徵稅基礎、稅率和徵收方式必須以法律規定」。

賦稅人權應明確入憲以確實保障人民之基本人權

中華民國憲法第 15 條:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」,憲法第19條:「人民有依法律納稅之義務。」我國憲法對於財產權及依法律納稅雖有規定,但有鑑於現今國家對於賦稅人權之保障尚有不足,因此有必要將賦稅人權保障明文入憲,至於那些賦稅人權可以納入憲法之中有討論空間,在此拋磚引玉,列舉以下賦稅人權議題,或能寫入憲法之中:

1.各種稅捐名目,應由國會立法制定,政府部門不得巧立名目、恣意擴張。

根據「財政部賦稅署及5區國稅局108年度單位預算評估報告」指出,「經統計近10年來司法院大法官解釋,其中有關租稅之事件計32件,占19.05%;又上開32件經司法院大法官解釋宣告違憲(部分違憲)或合憲非難之件數計27件,占84.38%,顯示租稅事件遭司法院大法官解釋違憲或不當者居多,亦見部分租稅法(釋)令存在諸多問題,致使司法院大法官傾向宣告違憲或不當。」依據司法院大法官宣告違憲或不當之稅捐事件,以違反租稅法律原則為主要理由者居多,目前稅法相關的解釋函令多達9,528則,其中不乏二、三十年前作成之解釋函令,多數皆未經過國會的立法程序制定,而是由行政機關自行擴張解釋,有違人民財產權之保障。

因此,可見目前憲法規範之「租稅法定原則」過於空泛,不足以保障基本人權,賦稅徵收應有法律明確範圍,各種稅捐名目必須明確,應由國會立法制定,政府部門不得恣意擴張、巧立名目。

2.納稅人有不自證己罪之權利

所謂不自證己罪,是指任何人不得「被強迫」作出對自己不利的陳述,公民與政治權利國際公約第14條第3項第7款:「所有人一律有權平等享受『不得強迫被告自供或認罪』最低限度之保障。」美國憲法第五條修正案:「…不得被強迫在任何刑事案件中自證其罪…」。無罪推定更是舉世公認的基本人權,在世界人權宣言、公民與政治權利國際公約都一一昭示:「所有人在未依法證實有罪之前,應有權被視為無罪。」因此我們可以仿效美國憲法將納稅人有不自證已罪之權利寫入我國憲法之中。

在台灣,行政法院向來有「敗訴法院」、「駁回法院」之稱,原因是稅務訴訟行政法院法官因判決勝率幾乎一面倒向行政機關,人民敗訴率極高。司法院司法統計年報,2013年至2017年五年高等行政法院稅務訴訟人民勝率平均只有0.0524,另外根據台北商業技術學院會計財稅研究所副教授黃士洲曾提研究報告指出,最高行政法院稅捐判決僅5.94%有利民眾。

會造成行政法院判決嚴重向行政機關傾斜的原因,與不公平的訴訟制度有關,在台灣當人民不同意這個稅時,人民要去法庭告政府,此時人民是原告,政府是被告,被告國稅局擁有龐大稅務資訊武器卻不必負什麼舉證責任,反而是擔任原告的人民要證明自己無罪無稅,「舉證之所在,敗訴之所在」,當然人民敗多勝少,這種自證己罪違反世界人權宣言、公民與政治權利國際公約「不自證己罪」與「無罪推定」的基本權利,因此「納稅人有不自證己罪之權利」必須納入憲法以保障納稅人基本權利。

此外,「賦稅徵收及處罰應遵守正當法律程序」、「賦稅課徵事實之判斷,應依證據並遵守論理及經驗法則」及「賦稅爭議應有時效限制,不能無限期延長」等都是可列入憲法做為修憲方向;還有盛行於稅捐單位的「協商」,被人民稱做「脅商」,就是無論該不該繳的稅,都要求納稅人「多少繳一點」,這等同脅迫人民「自證己罪」,相當不可取,也應入憲明文禁止。雖然如此賦稅人權入憲之倡議,仍須仰賴全民力量,共為賦稅人權努力,全民一起督促立法委員修憲,以達保障人民賦稅人權之目的。

人民有與生俱來的生存、自由、追求幸福和財產的權利,人性尊嚴之尊重為保障人權最基本的要求,雖然目前憲法已有財產權保障及依法律納稅之規定,但有鑑於租稅之違憲事件比例過高,為防止人民因政府濫用徵稅權力侵害基本人權,有必要將賦稅人權相關權利更明確記載於憲法之中,以利相關法律之修改與制定以更進一步保障人民賦稅之基本人權,建立一個更自由、正義、安全與和平的國家。

照片來源:美聯社