社論 現行行政重開程序與再審制度有修法放寬之必要

當人民的權利遭受侵害時,有權透過法定程序要求回復或補償,而政府不得以任何法律形式或行政權利予以剝奪,這是捍衛民主的必須,也是維護人權的必要,國家不能以不平等、不對等的法律或規定來阻擋人民行使訴訟權,因此現行的行政程序重開與再審制度均有侵害人權的違憲之虞,須予修訂放寬。

訴訟權是人民基本權之一,我國憲法第16條規定「人民有請願、訴願及訴訟之權。」,聯合國「公民與政治權利國際公約」第2條第3項第1款規定:「確保任何人所享本公約確認之權利或自由,如遭受侵害,均獲有效之救濟,公務員執行職務所犯之侵權行為,亦不例外。」揭示公約保障之基本權利,如遭受侵害時,應能獲得有效救濟之權利;第31號一般性意見第15項指出:「保證個人能得到有效的救濟以維護這些權利」。因此,國家不得以任何方式或形式致妨礙、阻絕人民救濟權之行使,罔顧人民權利之保護。

真相永存 要爭取公義卻好難

陸軍上兵蘇詠盛被發現自營區高處墜落死亡,起初被認為因受郭姓長官不當管教,自行跳樓自殺死亡,國防部核定蘇詠盛以因病死亡撫卹,該案未經提起行政救濟而確定。該案郭姓長官後經刑事判決凌虐部屬致人於死,蘇詠盛之父認其子之死亡符合軍人因公死亡之規定,依行政程序法第128條向國防部申請重新核定蘇詠盛因公死亡,國防部仍維持因病死亡之認定,後經訴願被駁回,當事人不服,提起行政訴訟。臺北高等行政法院認為國防部應作成重新核定行政處分,但最高行政法院則認為不符合行政程序法第128 條規定,認該案不得聲請再開程序。

之後該案郭姓長官經刑事判決確定蘇詠盛是因公死亡,事實真相只有一個,難道一個錯誤的行政處分因為要維持法的安定性阻絕重開行政程序,而永遠錯下去嗎?

2020年12月30日立法院通過行政程序法第128條條文修正,放寬且明定發現「新證據」範圍,規定新證據是指處分作成前已存在或成立而未調查斟酌,及處分作成後才存在或成立的證據。該案受到立委賴香伶關注,促成行政程序法第128條修正,放寬「新證據」的範圍,讓民眾權益能夠獲得更妥適的保障。

國防部因此重新邀集專家學者針對蘇詠盛案進行研議後,會議上得到一致性結論:支持國防部依法重新作成處分。國防部原核定因病死亡,蘇父努力奔走十一年後,國防部於6月23日重新核定依「因公死亡」撫卹,蘇詠盛案的平反不是錢的問題,它凸顯出司法制度上的問題,值得大家思考。

政府高權在上,「公法」設計應偏保障人民權益才能平衡

「公法」是指規範國家和人民之間關係的法律,但國家擁有它不對等的「高權」,當國家與人民置於司法天平的兩端時,人民卻處於絕對弱勢,基於憲法及各法律「人權保障」的核心價值,「公法」制定與解釋必須朝有利於人民的方向思考與落實,否則就與「人權保障」的核心價值相違背,及法治國原則的「法律存在的目的不是為了管理國家,而是為了人民長久的福祉。」之理念背道而馳。憲法及行政法學者李惠宗教授講得很好,他說:「在行政法上,基本上它是用分配正義來做出發點」,簡單講就是因為相對於人民,國家擁有的公權力與豐富的行政資源,先天上國家在司法上武器遠超過人民,按照美國政治哲學家約翰·羅爾斯(John Rawls) 的正義理論,「分配正義是為了確保在分配中處於最不利地位的人的獲益,以保證分配中所有人的獲益。」因此公法的設計上必須「分配」更多法律利益給人民,讓人民與國家在司法對抗上更加平等,做到更公平與正義的司法。

民主法治國家是基於國民主權原理,所以立法者在制定法律的時候,受到國民主權付託的一個拘束,國民主權當然希望法律制度是有利於人民,而不是用來傷害人民,法律在使用時無論執法者或司法裁判者,都應該朝著法律有利於人民的方向使用,法律制定與解釋可以更寬容對待人民,就不能用來傷害人民,法律本身有「以民為主」、「護衛人權」的精神與實質,而執法者或司法裁判者在執法時,為人民說話更應本於良心,保障人民權益,才是法律公平正義的核心價值。

行政訴訟制度的設計,本意、本質原本就是建立在民主與人權的基礎上的,其法律關係只限於人民跟國家,而國家的代表是行政機關,本就握有豐富的資源與高權,所以在公法的關係裡,佔足了優勢,就應該要特別考慮,就與人權保障相關法條的制定,偏重於人民權益的保障,或對人民爭取自身權益的法條應該要予以修訂鬆綁,讓錯誤的違法行政處分,有被糾正的機會,才是自詡民主國家的台灣該有的司法環境。

效法刑事再審制度,行政法不應設時效

人非聖賢,孰能無過?法律並不完美,法官也不是聖人,枉法裁判時有所聞,尤其是行政法院的稅務專業法官的專業性備受各界質疑,行政程序重開正是一個於一般行政救濟途徑以外,對於已經依一般程序救濟確定之案件,另設之特別救濟途徑,也是人民爭取有效救濟的必要權利。

依現行法律規定,申請行政程序重開依行政程序法的規定,至少須合於兩個要件:「一、原行政處分係違法;二、原行政處分作成當時即有不利益於申請人之情事。」這兩項至少都必須有事實根據做為基礎,才能為之。行政程序法第1條:「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。」讓人民可以透過程序上之法律規定,實現實體上之權利,因此相關的法律規定就不能有限制人民行使自身權利或捍衛自身權利的條文,以維護人權。但是行政程序法第128條卻規定「自法定救濟期間經過後已逾五年者,不得申請。」以法律之安定性為由,抹煞真相的存在,如此對人民訴訟救濟權形成高牆,實無必要,違反兩公約相關規定,並且有違憲之虞。

這幾年來對於刑事訴訟法第420條對於再審制度的放寬,值得參考。刑事訴訟法基於刑事正義、冤獄平反與人權保障,故刻意未設再審期間;甚至刑事訴訟法第423條還有更進一步規定,刑罰執行完畢後,或已不受執行時,也可以提起再審,例如蘇炳坤案件,表示即使在總統赦免後,提出再審也獲准,最主要的是要真相與公道。另外,林金貴刑事案件之所以能夠開啟再審,其實也是因為新修正的刑事訴訟法。

輔仁大學法學院法學系教授吳志光認為行政法的行政重開與再審制度應該比照刑事訴訟法,取消五年時間及新證據的限制,以維護人權。刑事訴訟法甚至規定,刑罰執行完畢後,還可以提起再審。他認為,行政救濟事件主要係人民面對公權力行為之侵害,所以在制度設計上的理念應該要比照刑事訴訟,比較貼切,以保障人民思想、財產及言論等自由。台灣的行政訴訟再審制度卻受到五年時效及新證據的限制,往往一個案件即使有新的證據,也會因為時效超過五年而無法聲請再審,侵害人民的權益,違反憲法對人權的保障,因此行政法的行政重開與再審制度有必要檢討以符合人權保障。

以民為主的法律制度才能保障人權

「法的安定性」確有必要,也很重要,然而一昧於法的安定性為由,而堅持屏棄真相,就失去了法律的尊嚴,並踐踏了執法者應涵養的公平正義與良心。

《禮記‧大學》:「物有本末,事有終始,知所先後,則近道矣」,每一部法律的制定都有所本,這本就是國家所有法律的核心價值,當一個國家法律的核心價值確立之後,再延伸其脈絡,成千千萬萬的樹幹與枝葉,這個樹幹與枝葉就是每一條法律規章,每一條法律與規章的使用與解釋無論如何萬變都不能離開這個核心價值,這個核心價值歸納於四個字「人權保障」。我們期待在台灣的民主法治制度之下,法律不是一堆法條與詭辯所堆砌的高冷藩籬,而是能保障人民權益,務實從個案正義的實現,一個一個累積,以達到群體正義的落實,才是真正民主國家的制度與作為。