社論 迴避機制應落實 保障公平正義

人們常以一手提著天秤,另一手握著劍、帶著眼罩的正義女神,做為公平、公正的審判,以及制裁罪犯的正義武力與平等、客觀、不徇私、一視同仁的法治精神,代表完滿的法治狀態的象徵與要求。而持劍者如果沒有良心,天秤則必成為執劍者假藉的公義,即是赤裸裸的暴力。同理,手握天秤者若無良心,就沒有平等、客觀、不徇私、一視同仁的法治精神,也就無法保持天秤的平衡,公平正義難以彰顯,讓這樣的人持劍恐將是一場又一場的司法災難!

因此在現行公務體系中,有所謂「公務迴避」的規範,為的是維護公平正義,在體制上扮演的就是平衡的功能,是國家在執法(從公)人員與人民之間、在權力與維護正義之上設置的天秤機制。公務員在行使職權過程中,因其與所處理的事務有利害關係或存有成見,為保證實體處理結果和程序的公正性,應終止職務行為而由其他公務員來行使相應的職權或移除影響公務執行的公正性之因素,以保證公務員秉公執法。

迴避機制未落實,對人民權益影響最大的是法院,因為法律是正義的最後一道防線。當法官在下級審法院承審過的案子,在法官升任上層法院後,接到前任一審級法院承審過的案子,依行政訴訟法第19條第5款規定,法官曾參與該訴訟事件之前審裁判者,應自行迴避,不得執行職務。此項規定,就是為了公平正義,避免因為法官的心證早已形成,審判勢必偏頗。然而這項法規並未落實,臺灣財經刑法研究學會於 2020年,揭露台中最高行政法院法官黃淑玲在審理案件時,未進行法官迴避導致案件無法獲得公平審判,損害司法公正性,傷害人民訴訟權利。據臺灣財經刑法研究學會指出,黃法官原任高等行政法院承審某案,案件尚未判決時,即升任最高行政法院法官。當此個案在台中高等行政法院敗訴,上訴到最高行政法院,因最高行政法院採書面審理並無開庭,直到當事人(原告)收到敗訴的判決書時,才知道承審法官又是黃淑玲時,已經沒有聲請承審法官迴避的機會,導致個案當事人喪失公平審判的權利,人民原本應該享有的審級利益被剝奪了。

有學者建言,最高行政法院也應開庭,不應閉門裁判。法官迴避制度乃屬訴訟權保障之核心內容,「公民與政治權利國際公約」第14條之1:「人人在法院或法庭之前,悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時,應有權受獨立無私之法定管轄法庭公正公開審問」。聯合國「人權事務委員會」對公政公約第14條之1所謂「公正無私」的內涵闡釋:「當判決的法官曾以其他身份參與過本案的其他司法程序或審理案件的法官有應該迴避之事由卻未迴避,被認定欠缺公正性。」

大法官第761號解釋理由闡述:「法官迴避制度目的有二:其一是為確保人民得受公平之審判,並維繫人民對司法公正性之信賴,而要求法官避免因個人利害關係,與其職務之執行產生利益衝突;其二是要求法官避免因先後參與同一案件上下級審判及先行行政程序之決定,可能產生預斷而失去訴訟救濟之意義。」

政府的權力來自於人民的授權,但在公職人員執行職務的實務面,人民卻成了被「統治」的弱者,部分權者不遵守公務迴避規範,對人民的傷害很大。除了法官的迴避機制外,國人往往重視人情、關係,常說:「有關係就沒關係,沒關係就有關係」,若在日常生活事務中以此作為互動、互助很好,但若將之引伸到政府公務的處置上,就會造成許多不公、 不正、不義的弊端,故而有「旋轉門條款」的規範,這也是迴避機制之一。

其實,在保障公平正義上,不乏體制與法律的設計,只是有否落實的差別,然體制與法律有時難免敗在「上有政策、下有對策」上,政府編列稅務獎勵金的做法為人垢病。公務員薪資有俸給制度規定,但稅捐稽徵人員除了既有的薪資之外還有獎金可領,各界質疑有稅務人員為求獎金而濫權徵稅之弊端。目前賦稅署與五區國稅局每年編列稅務獎勵金預算約一億三千多萬稅,捐稽徵人員徵稅時,不免因稅務獎勵金的利誘下,導致徵稅時有所偏頗或造假,而失去執法公正性,造成稅務冤案。一般私人企業為追求公司營業利潤及銷售金額成長而設下各種業績,達標者有業績獎金或內部行政獎勵,以及未來升遷機會,但稅捐機關與一般以營利為目的的私人公司有所不同,卻使用同樣的業績模式制定績效,為避免稅捐機關濫權徵稅,應廢止稅務獎勵金,「迴避利益」以達徵稅之公正性。更何況稅務獎勵金並無法源依據。戒嚴時期所訂的《財務罰鍰處理暫行條例》「稅務及關務人員查稅獎金」,早在2003年經由朱星羽等160多位立委提案、並且於2004年廢除,就為了避免稅務人員亂查稅。

「迴避」乃公務員之核心價值與基本行政倫理,我國多處法律條文亦有規定,為避免公務員或政府預算未遵守「迴避制度」,而造成人民損害,侵害人權,主管機關與監察院有必要落實監督,並修改錯誤,若法律條文有規定不周或不詳之處,行政機關與立法機關有必要全面檢討法律,修改法律,以期我國「迴避制度」日臻完善。

有道是:「事能知足心常泰,人若無求品自高。」權力與錢財再再考驗著人性,公務人員是國家的骨幹,品格自然必須有所要求。行政院及各級機關公務人員核心價值第一項為「廉正」,其內涵為「廉潔、公正,具有高尚人格,清廉自持、潔身自好,不收受不當利益,並主動利益,並主動利益迴避;誠信公平執行公務,以兼顧各方利益之均衡,營造全民良善之生存發展環境。」在等待執法者修改補正錯失之前,人民更要加強法治觀念,人們的自覺,將是監督制度完善與落實的力量,在司法的天秤與執法者行使的正義過程中,確保審判的公平與公正,期盼法治的觀念深植人心,讓人權侵害不再,國家更為進步。